II SAB/Wa 593/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę P. N. pismem z dnia 21 września 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm. dalej jako: u.d.i.p.) "kopii korespondencji jaką ministerstwo prowadziło z Kościołem Latającego Potwora Spaghetti w sprawie wpisu do rejestru kościołów i związków wyznaniowych", począwszy od dnia złożenia wniosku, aż do ostatecznej odmowy uzyskania wpisu z 2014 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, a także art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.), poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw i wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania jego wniosku w pełnym zakresie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi P. N. przytoczył przebieg postępowania. Skarżący podał m. in., że w dniu [...] września 2024 r. organ udostępnił mu jedynie trzy dokumenty urzędowe: wniosek o rejestrację związku wyznaniowego (wraz z załącznikami nr 1-4), zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie rejestracji związku wyznaniowego oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. (zanonimizowaną w zakresie biegłych, bez wydania stosownej decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jednocześnie Minister poinformował go, że do wniosku o rejestrację związku wyznaniowego dołączono (załącznik nr 1) listę 108 członków założycieli związku wyznaniowego o nazwie Kościół Latającego Potwora Spaghetti, niemniej udostępnił mu dwa zanonimizowane druki (oświadczenia członków założycieli wyrażających wolę rejestracji związku wyznaniowego), z uwagi na fakt, że są to dokumenty o tożsamej treści. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie stanowią informacji publicznej i stwierdził, że wszelka korespondencja prowadzona przez organ z podmiotem wnioskującym o wpis do rejestru związków wyznaniowych, stanowi informację publiczną. P. N. zarzucił ponadto, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy MSWiA zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie nazwisk biegłych wymienionych w decyzji, a nie ograniczać się do anonimizacji ich danych. Nadto stwierdził, że udostępniono mu jedynie jedną decyzję (z 2014 r.), gdy tymczasem była to jedna z dwóch decyzji w sprawie rejestracji Kościoła Latającego Potwora Spaghetti. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu przytoczyły przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie, a także odniósł się do zarzutów ze skargi, uznając je za nieuzasadnione. Organ podał m. in., że w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek - udostępnił kopię wniosku "Kościoła Latającego Potwora Spaghetti" do Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lipca 2012 r. o rejestrację związku wyznaniowego; kopię zawiadomienia Dyrektora Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wszczęciu z dniem [...] lipca 2012 r. postępowania administracyjnego w sprawie wpisu związku wyznaniowego do Rejestru Kościołów i innych związków wyznaniowych oraz kopię decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2014 r. o umorzeniu postępowania o wpis do Rejestru Kościołów i innych związków wyznaniowych "Kościoła Latającego Potwora Spaghetti". Zdaniem organu, żądanie przesłania kopii korespondencji jaką ministerstwo prowadziło z Kościołem "Latającego Potwora Spaghetti" w sprawie wpisu do rejestru kościołów i związków wyznaniowych, de facto oznacza żądanie udostępnienia całości akt sprawy w przedmiocie wpisu związku wyznaniowego do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że żądanie udostępnienia akt sprawy, jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Minister dodał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył dokumentów urzędowych – korespondencji między związkiem wyznaniowym ubiegającym się o rejestrację, a Ministerstwem, a nie tożsamości biegłych wydających opinię w prowadzonym postępowaniu, co oznacza, że nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) i po przeprowadzeniu tzw. testu ważenia interesów, zastosował anonimizację w niezbędnym zakresie - zgodnie z obowiązkiem ochrony danych osobowych przewidzianym w przepisach RODO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zalicza się do kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy u.d.i.p. do udostępnienia żądnych informacji. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] września 2024 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Stosownie natomiast do art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądanie wniosku zostało sformułowane w sposób dość ogólny ("przesłanie kopii korespondencji jaką ministerstwo prowadziło z Kościołem Latającego Potwora Spaghetti w sprawie wpisu do rejestru kościołów i związków wyznaniowych, począwszy od dnia złożenia wniosku, aż do ostatecznej decyzji w sprawie wpisu do Rejestru Kościołów i związków wyznaniowych). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych z uwagi choćby na to, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują procedury wzywania wnioskodawcy do sprecyzowania żądania, zakreślając jednocześnie bardzo krótki czas na udzielenie odpowiedzi na zadane pytanie. Nie można tracić z pola widzenia, że NSA w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 wywiódł, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Akta sądowe, administracyjne, bądź też akta postępowania przygotowawczego są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych przez organ władzy publicznej lub przez inne podmioty. Zawierają informacje, które były lub mogły być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Organ, który się tym zbiorem posługuje nie wytworzył go w całości, a jedynie uporządkował gromadzone materiały i nadał całości określony kształt. Sprawa rozpoznawana przed danym organem jest sprawą indywidualną dotyczącą określonego podmiotu, jego praw lub obowiązków lub penalizacji niezgodnego z prawem zachowania. W okolicznościach tej sprawy, zdaniem Sądu, nie można zarzucić Ministrowi bezczynności, skoro w odpowiedzi na tak sformułowany wniosek udostępnił wnioskodawcy, w terminie przewidzianym prawem, kopie dokumentów urzędowych tj.: wniosek o rejestrację Kościoła Latającego Potwora Spaghetti z dnia [...] lipca 2012 r., zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu związku wyznaniowego do Rejestru Kościołów i innych związków wyznaniowych oraz decyzję kończącą postępowanie (z dnia [...] grudnia 2014 r.). W skardze do Sądu skarżący zarzucił również, że w sytuacji kiedy informacja publiczna zawiera dane podlegające ochronie ze względu na ochronę danych osobowych osób trzecich zachodzi potrzeba wydania oddzielnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do powyższego stanowiska strony skarżącej wyjaśnić należy, że kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12 wskazał, że "Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (o dostępie do informacji publicznej), gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 (ww.) ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ww. ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów". Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3149/18 i powołane tam orzecznictwo), podziela go również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W konsekwencji, uwzględniając treść złożonego wniosku oraz dokonaną przez organ anonimizację danych, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że udostępnienie informacji nastąpiło z ochroną dóbr wrażliwych, nie stanowiło jednak to o niepełnej odpowiedzi organu na wniosek dotyczący udostępnienia "kopii korespondencji jaką ministerstwo prowadziło z Kościołem Latającego Potwora Spaghetti w sprawie wpisu do rejestru kościołów i związków wyznaniowych". Z tych wszystkich względowi Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.