II SAB/Wa 594/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę D. W. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (zwanego dalej: "Prezydentem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta o udzielenie informacji publicznej dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] wchodzących w skład pasa drogowego ul. [...] położonej na terenie dzielnicy [...] poprzez odpowiedź na następujące pytania: 1) Na podstawie jakiej decyzji/ustawy w/w działki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa; 2) W jakim terminie (dzień, miesiąc, rok) w/w działki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa; 3) W jaki sposób miasto rozliczyło się z poprzednim właścicielem (M. Sp. z o.o.) w/w działek; 4) W jakim terminie i na czyj wniosek Skarb Państwa, jako właściciel i Zarząd Dróg Miejskich, jako władający zostali ujawnieni w ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Zastępca Dyrektora Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] udzielił Skarżącemu odpowiedzi w zakresie pytania zawartego w punkcie 4 wniosku. Organ wskazał, iż wszelkie sprawy dotyczące zakładania, prowadzenia oraz wydawania informacji z ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Wobec tego, iż przepisy prawa nie przewidują wydawania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie pisma, Skarżący winien wystąpić o nie na odpowiednim formularzu, zgodnie z wzorem określonym w załącznikach do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz. U. z 2014 r., poz. 917 ze zm.). Ponadto organ wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że wypisy z rejestru gruntów oraz kopie dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego zawierają dane podmiotowe i podmiotowo-przedmiotowe, niezbędne jest wykazanie interesu prawnego, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Reasumując organ wskazał, iż w celu uzyskania informacji objętej punktem 4 wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r., winien on złożyć stosowny wniosek wraz z wykazaniem interesu prawnego. Jednocześnie, pismem z tego samego dnia ([...] lipca 2018 r.) Zastępca Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] poinformował Skarżącego, iż z uwagi na konieczność zebrania informacji z różnych komórek organizacyjnych oraz dokonania szczegółowej analizy dokumentów w sprawie, udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi niezwłocznie, nie później niż do dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący przesłał do Prezydenta wiadomości elektroniczne z dnia [...] i [...] lipca 2018 r., w których domagał się udostępnienia informacji objętych wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Wskazał jednocześnie, iż odpowiedź udzielona mu w zakresie pytania zawartego w punkcie 4 tego wniosku, nie jest dla niego satysfakcjonująca. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] poinformował Skarżącego, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Dodatkowo wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostęp do informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") doznaje wyłączenia w sytuacji, gdy żądane informacje są osiągalne w innym trybie. Takimi przepisami szczególnymi są w niniejszej sprawie przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie organ wskazał, iż działka o numerze [...] nie figuruje w informatycznej bazie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla Dzielnicy [...], a ponadto organ nie dysponuje dokumentem potwierdzającym prawo władania Zarządu Dróg Miejskich przedmiotową nieruchomością. Z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zastępca Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pytania zwarte w punktach od 1 do 3 wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. Organ wskazał, iż nie jest prowadzone postępowanie z wniosku M. Sp. z o.o., dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Nadto poinformował, iż działka ewidencyjna o numerze [...] nie istnieje w obecnie prowadzonej ewidencji gruntów. Organ wyjaśnił przy tym, iż dokumenty będące podstawą wpisu własności nieruchomości składają się na akta księgi wieczystej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł również, iż informacja o numerze księgi wieczystej nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Konkludując organ wyjaśnił, iż żądane przez Skarżącego informacje są informacjami o stanie prawnym nieruchomości, w związku z czym może on je uzyskać po udostępnieniu przez organ służby geodezyjnej informacji o numerze księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. W skardze z dnia 7 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił Prezydentowi nieudzielenie odpowiedzi w trybie informacji publicznej na pytania zadane we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. Ponadto wskazał, iż Prezydent osobiście nie zapoznała się z jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek w pismach z dnia [...] i [...] lipca 2018 r. (w zakresie punktu 4) oraz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. (w zakresie punktów od 1 do 3). Pismem procesowym zatytułowanym "Załącznik do protokołu" (złożonym w dniu 31 stycznia 2019 r.) Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał nadto, iż jego wniosek motywowany jest chęcią poznania prawdy o sposobie przejścia wskazanych przez niego działek na własność Skarbu Państwa. Pismem procesowym z dnia 19 marca 2019 r. organ ponowił swoją argumentację o bezzasadności skargi. Skarżący ponownie ustosunkował się do twierdzeń Prezydenta w piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2019 r. podnosząc, iż odpowiedzi udzielone mu przez organ uniemożliwiają pozyskanie wiedzy na temat sposobu przejęcia i formy rozliczenia spornych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta, która w ocenie Skarżącego, polegała na nieudzieleniu odpowiedzi na złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przejęcia działek gruntu pod drogę publiczną oraz sposobu rozliczenia się przez Skarb Państwa z ich poprzednim właścicielem. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż żądane przez Skarżącego informacje dotyczą materii uregulowanej w Rozdziale 1 "Podział nieruchomości" Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z art. art. 98 ust. 1 tej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jednocześnie w myśl ust. 3 tego przepisu, za działki te przysługuje odszkodowanie (w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem). Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ostateczna decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przypomnieć również trzeba, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, operat ewidencyjny zawiera informacje z ewidencji gruntów, dotyczące: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w ewidencji gruntów wskazuje się także właścicieli nieruchomości. W myśl art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne i każdy może żądać ich udostępnienia, przy czym dane dotyczące właścicieli nieruchomości mogą zostać udostępnione zgodnie z regulacją zawartą w art. 24 ust. 5 tej ustawy. Zgodzić należy się w konsekwencji z Prezydentem, iż wskazane przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne przewidują odrębne względem u.d.i.p. zasady i tryb dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ewidencji gruntów). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to zatem, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. W dalszej konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Samo istnienie wskazanej wyżej odrębności wyłącza zatem możliwość stosowania przepisów u.d.i.p., a tym samym możliwość rozpatrzenia wniosku Skarżącego w jej trybie. Nie wyłącza natomiast prawa Skarżącego do złożenia wniosku o udostępnienie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, który winien być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając zatem na uwadze, iż Prezydent poinformował o powyższym Skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., wyjaśniając mu również w sposób szczegółowy zasady dostępu do danych zawartych w operacie ewidencyjnym, nie można było przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem zrealizował w ten sposób ciążący na nim obowiązek informacyjny (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd nie dopatrzył się również bezczynności w zakresie udostępnienia informacji dotyczących "rozliczenia" z poprzednim właścicielem wskazanych we wniosku działek gruntu. Zauważyć bowiem należy, iż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazano Skarżącemu, iż nie jest prowadzone postępowanie z wniosku M. Sp. z o.o., dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Nadto wyjaśniono, iż działka ewidencyjna o numerze [...] nie istnieje w obecnie prowadzonej ewidencji gruntów. Skoro zatem Prezydent poinformował Skarżącego, iż nie posiada informacji w tym przedmiocie, to brak jest podstawy by uznać, że pozostaje on w bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem jednolicie, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (por. wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać przy tym trzeba, iż organ zobowiązany był do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16). Dodać tylko należy, iż w ramach niniejszego postępowania Sąd nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia organu z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył bowiem sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. Reasumując powyższe należy wskazać, iż organ w sposób prawidłowy poinformował Skarżącego pismami z dnia [...] lipca 2018 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r., że w odniesieniu do danych zawartych w ewidencji gruntów przysługuje mu inny tryb dostępu do informacji publicznej, natomiast w zakresie "rozliczenia" ze wskazanym podmiotem nie posiada żądanej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, przy czym w myśl ust. 2 tego przepisu, jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. zachowując termin określony w ust. 1 wskazanego przepisu, zaś w pozostałym zakresie przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi (pismo z dnia [...] lipca 2018 r.) do dnia 31 sierpnia 2018 r. i w tym terminie rozpoznał wniosek. Odnosząc się natomiast do twierdzeń Skarżącego, iż Prezydent nie zapoznał się osobiście z jego wnioskiem, podnieść należy, że jakkolwiek podmiotem zobowiązanym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Prezydent, to jednak nie sposób przyjąć, iż tylko jego osobiste działanie w sprawie stanowi realizację obowiązków wynikających z u.d.i.p. Nie może budzić wątpliwości, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej mogą być załatwiane z upoważnienia Prezydenta przez inne osoby. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zasad i trybu udostępniania informacji publicznej oraz udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w Urzędzie [...], merytorycznie właściwa do realizacji wniosku jest ta komórka organizacyjna, której zakresu zadań, w tym czynności służbowych realizowanych przez jej pracowników, informacja dotyczy. Pisma powstałe w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej podpisuje dyrektor/burmistrz (lub ich zastępca), a w przypadku korespondencji prowadzonej przez Gabinet Prezydenta również Rzecznik Informacji publicznej (§ 12 ust. 4). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, okoliczności te zostały wyjaśnione Skarżącemu w piśmie Dyrektora Gabinetu Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2018 r., w którym wskazano również, iż z uwagi na liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej Prezydent nie ma możliwości, aby zapoznać się osobiście z każdym pismem, niemniej jednak wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu [...], którego struktura i sposób funkcjonowania są tak zorganizowane, aby zapewnić załatwianie spraw obywateli. Zauważyć również należy, iż odpowiedzi udzielone Skarżącemu w pismach z dnia [...] lipca 2018 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r. zostały podpisane odpowiednio przez Zastępcę Dyrektora Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] oraz Zastępcę Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], zatem osoby upoważnione. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), o czym orzeczono w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 tej ustawy.