II SAB/Wa 595/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezydenta m.[...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta m. [...] do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] sierpnia 2020 r . o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m. [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta m. [...] na rzecz D. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan D. P. (dalej skarżący) w dniu [...] września 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Urzędu m. [...] (dalej organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. za pośrednictwem platformy ePuaP złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący udostępnienia protokołów z sesji Młodzieżowej Rady m. [...] (MRW/MR m. [...]) z okresu I, II i V kadencji. Podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej u.d.i.p) udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego uznał, że ostatni możliwy termin udzielenia informacji publicznej mijał w dniu [...] sierpnia 2020 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ wysłał do skarżącego odpowiedź, w której wskazał, że zgodnie ze statutem MR m. [...], prowadzenie dokumentacji związanej z MR m. [...] należy do zadań Sekretarza Młodzieżowej Rady [...]. W związku z powyższym skierowano skarżącego do MR[...] za pośrednictwem Doradcy MR m. [...]. W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Podniósł, że w ustawowym terminie organ w żądany przez skarżącego sposób (wysłał list polecony na wskazany adres) wskazał, że podmiotem właściwym do udzielenia odpowiedzi jest MR m. [...]. Zdaniem skarżącego organ udzielił błędnej odpowiedzi czyli pozostaje nadal w bezczynności. Przywołując opisane w skardze orzecznictwo Sądów wskazał, że żądana informacja jest informacją publiczną i nie spełnia warunku dokumentu wewnętrznego, wobec czego powinna być udostępniona na zasadach ustawy. Jego zdaniem wszelkie wątpliwości co do udostępnienia takich informacji powinny działać na korzyść dostępu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2017 - sygn. akt IV SAB/Gl 1131/16). Podniósł, że protokoły dotyczące MR[...] są dokumentami, które nie są bezpośrednio wytworzone przez Urząd Miasta [...], jednak podlegają udostępnieniu przez organ, ponieważ używa się je do realizacji przewidzianych prawem zadań, co jego zdaniem wynika wprost z powołanego w skardze ww. orzeczenia WSA w Gliwicach. Ponadto powołując prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 179/19, uznał, że stan faktyczny opisany w tym orzeczeniu jest tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy i jako skarżący podziela to stanowisko. Wskazał, że WSA we Wrocławiu podniósł, że "Ponieważ niewątpliwym jest, że Młodzieżowa Rada Miasta [...] pełni rolę pomocniczą i konsultacyjną wobec organów samorządowych to te organy uznać należy za obowiązane do udzielenia informacji publicznej na temat jej działalności". Podzielił pogląd prezentowany przez WSA we Wrocławiu (w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 74/19), że sama Rada, nie może ich udzielać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jej działalność nosi cechy działalności publicznej, tyle tylko że ukierunkowanej na sprawy młodzieży. Podkreślił, że MR[...] nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w przeciwieństwie do organu władzy publicznej, któremu wsparciem ma służyć. Podniósł, że udzielanie informacji publicznej przez MR m. [...] byłoby niejako reprezentowaniem Miasta [...] przez Młodzieżową Radę, co w świetle prawa jest niedopuszczalne. Gminę reprezentuje tylko organ do tego upoważniony (co wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12) Wnosił o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnosił o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;  3) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. wysłał do skarżącego odpowiedź, w której wskazano, że zgodnie ze statutem MR[...], prowadzenie dokumentacji związanej z MR[...] należy do zadań Sekretarza MR m. [...] Młodzieżowej Rady [...]. W związku z powyższym skierowano wnioskodawcę do MR[...] za pośrednictwem Doradcy MR[...]. Zdaniem organu odpowiedź była zgodna z założeniem, że MR[...] powołana 1 grudnia 2009 r. uchwałą nr LXIV/1995/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 22 października 2009 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady miasta stołecznego Warszawy (zm. uchwałą LII/1274/2017 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2017 r.) działa samodzielnie, a do zapewnienia właściwego swobodnego przepływu informacji pomiędzy MR[...] a Urzędem m. [...] jest umocowany Doradca MR[...] powołany uchwałą Nr XXXIII/792/2012 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. W jego ocenie powoływanie się skarżącego na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do Młodzieżowej Rady Miasta [...], nie może być bezpośrednio przełożone na funkcjonowanie MR m. [...] z uwagi na rozbudowaną strukturę organizacyjną Urzędu m. [...] i brak bezpośredniego wynikającego ze statutu umocowania MR m. [...] przy jakimkolwiek biurze Urzędu m. [...]. W ocenie organu traktowanie MR[...] jako organ, czy też jednostkę Urzędu, zaprzecza idei ustawodawcy, który ustanowił MR jako niezależne ciało. Wszelkie tego typu działania mogłyby zostać uznane jako odebranie podmiotowości MR, a to podważa ideę jej autonomii i samostanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. przekazanego za pośrednictwem platformy ePuaP o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego udostępnienia protokołów z sesji MR m. [...] z okresu I, II i V kadencji w zakresie udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie ww. dokumentacji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Procedurę udostępniania informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.). Skarżący wystąpił o udostępnienie opisanej we wniosku informacji publicznej. Organ w dniu [...] sierpnia 2020 r. wysłał do skarżącego odpowiedź, w której wskazano, że zgodnie ze statutem Młodzieżowej Rady m. [...], prowadzenie dokumentacji związanej z MR[...] należy do zadań Sekretarza MR m. [...]. W związku z powyższym skierowano skarżącego do MR m. [...] za pośrednictwem Doradcy MR[...]. Skarżący uznał, że stanowisko organu jest błędne i to organ powinien udzielić wnioskowanej informacji jawnej. W tym stanie rzeczy kwestią sporną pomiędzy stronami nie jest okoliczność czy żądane we wniosku dokumenty podlegają udostępnieniu, ale jaki podmiot ma je udostępnić. Skarżący twierdzi, że takiego udostępnienia oczekuje od organu. Organ twierdzi, że nie posiada żądanych dokumentów i skarżący powinien zwrócić się o ich udostępnienie do MR[...]. Zdaniem Sądu otrzymanie przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na ten organ obowiązek oceny, czy żądane przez wnioskodawcę informacje spełniają przesłanki informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a nadto także ustalenia, czy organ posiada informacje, o które występuje wnioskodawca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definicję pojęcia informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Zakres znaczeniowy tej definicji znajduje rozwinięcie w orzecznictwie sądowym, gdzie akcentuje się, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17, CBOSA). Podnosi się również, że charakter informacji publicznej mają wszystkie dokumenty, które dany podmiot wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 81/18, a także, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 666/17, CBOSA). Akcentuje się także, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem władzy publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących, bezpośrednio przez nich wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 108/16, CBOSA). Z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. należy wnioskować, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa jedynie na organie (względnie, innych podmiotach mieszczących się w zakresie normowania z art. 4 u.d.i.p.) wyłącznie w przypadku, gdy jest on w posiadaniu żądanych informacji. Taki kierunek wykładni art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest powszechnie akcentowany w orzecznictwie sądowym, w którym zasadniczo przyjmuje się, że już samo poinformowanie strony przez organ, że nie posiada on informacji (dokumentów) objętych wnioskiem uznać należy za spełniające wymóg udzielenia odpowiedzi na ten wniosek, a w konsekwencji, uwalniające ten organ od zasadności ewentualnego zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania takiego wniosku. MR[...], co należy uznać za okoliczność niesporną, została powołana 1 grudnia 2009 r. uchwałą nr LXIV/1995/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 22 października 2009 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady miasta stołecznego Warszawy (zm. uchwałą LII/1274/2017 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2017 r.), działa samodzielnie, a do zapewnienia właściwego swobodnego przepływu informacji pomiędzy Młodzieżową Radą [...] a Urzędem m. [...] jest umocowany Doradca MR[...] powołany uchwałą Nr XXXIII/792/2012 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. Podobnie okolicznością bezsporną jest fakt, iż nie jest możliwe traktowanie MRW jako organ, czy też jednostkę Urzędu, bowiem zaprzeczałoby to idei ustawodawcy, który ustanowił MR jako niezależne ciało. MR nie jest organem władzy publicznej (nie wykonuje żadnych zadań publicznych i nie dysponuje kompetencjami władczymi), ani też, nie jest jednostką organizacyjną miasta (nie posiada takiego wyodrębnienia organizacyjnego, które pozwalałoby jej działać samodzielnie w stosunkach zewnętrznych w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w ramach której funkcjonuje). Ponieważ niewątpliwym jest, że MR[...] pełni rolę pomocniczą i konsultacyjną wobec organów samorządowych, to te organy uznać należy za obowiązane do udzielenia informacji publicznej na temat jej działalności, a sama MR, nie może udzielać informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jej działalność nosi cechy działalności publicznej, tyle tylko że ukierunkowanej na sprawy młodzieży. Zdaniem Sądu, skoro organ nie posiadał, wskazanej we wniosku dokumentacji RM[...], a przy tym, nie zdecydował się zwrócić do swojej jednostki pomocniczej o ich udostępnienie na potrzeby złożonego przez stronę wniosku, to pomimo tego, że zredagował swoją odpowiedź na wniosek w taki sposób, że wnioskodawca otrzymał wyczerpującą informację o tym, dlaczego ich nie posiada, gdzie znajdują się te dokumenty i z jakiego powodu nie może udzielić odpowiedzi, to pozostaje w bezczynności. Nie ulega wątpliwości, co zresztą słusznie organ wskazał, że MR[...] jest zaliczana do kolegialnych organów pomocniczych, a zgodnie z art. 18 u.d.i.p. żądana dokumentacja jest jawna i dostępna, czyli podlega udostępnieniu na zasadach ustawy (o ile statuty/regulaminy tych jednostek pomocniczych nie stanowią inaczej). Faktem jest, że organ wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się podmiotami wewnętrznymi lub zewnętrznymi, które przygotowują różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia. Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Niekwestionowaną okolicznością jest fakt, że wnioskowane dokumenty MR[...] są dokumentami, które nie są bezpośrednio wytworzone przez Urząd m. [...], jednak podlegają one udostępnieniu, ponieważ używa się je do realizacji przewidzianych prawem zadań. Należy zauważyć, że MR[...] jest organem pomocniczym i konsultacyjnym w sprawach młodzieży względem władz [...]. Jednak MR[...] nie może udzielać informacji publicznej sama z siebie, ponieważ nie jest zaliczana do grona podmiotów upoważnionych do udzielania informacji publicznej. Kwestię tę rozstrzygnął WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 (sygn. IV SAB/Wr 74/19), co słusznie podnosi skarżący. W tym miejscu wskazać należy, że do zapewnienia właściwego swobodnego przepływu informacji pomiędzy Młodzieżową Radą [...] a Urzędem m. [...] jest umocowany Doradca MR[...] powołany uchwałą Nr XXXIII/792/2012 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. Z powołanego zapisu wynika wprost, że MR[...] jest upoważniona do prezentowania stanowiska wobec Urzędu a nie może przedstawiać informacji na zewnątrz. W kontekście celów i zadań MR[...] trudno przypisać ją do jakiejkolwiek kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art 4 u.d.i.p. W szczególności Rada nie jest organem władzy publicznej, albowiem nie wykonuje ona żadnych zadań publicznych i nie dysponuje kompetencjami władczymi. Zakres jej uprawnień ma charakter wyłącznie konsultacyjny i doradczy względem władz miejskich m.st. Warszawy i koncentruje się wokół zagadnień związanych z aktywnością młodzieży. Podejmowane uchwały nie wiążą gremiów decyzyjnych jednostki samorządu terytorialnego i mogą stanowić jedynie przyczynek do zainicjowania przez uprawnione podmioty określonych działań władczych. Same w sobie nie mają już zaś takiej mocy. MR[...] nie jest też jednostką organizacyjną miasta. Nie posiada takiego wyodrębniania organizacyjnego, które pozwalałoby jej działać samodzielnie w stosunkach zewnętrznych w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w ramach której funkcjonuje, jak ma to miejsce choćby w przypadku takich podmiotów jak szkoły, przedszkola, żłobki, domy pomocy społecznej czy inne zakłady użyteczności publicznej. Skoro MR[...] jest organem pomocniczym Rady Miasta [...] to nie ma ona prawa udostępniać informacji publicznej sama z siebie na swój temat, w przeciwieństwie do organu władzy publicznej, któremu wsparciem ma służyć i to organ powinien, udostępnić żądanej informacji publicznej. Należy zauważyć, że udzielanie informacji publicznej przez MR[...] byłoby niejako reprezentowaniem m. [...] przez MR, co w świetle prawa jest niedopuszczalne. Gminę reprezentuje tylko właściwy organ (w tym wypadku prezydent, co wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 sygn. akt I OPS 3/12). Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j.Dz.U.2018.1817), stanowi iż [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu a Prezydent m. [...] m.in. reprezentuje miasto na zewnątrz. W tym stanie rzeczy należy uznać, że informacji publicznej powinna udzielić właściwa jednostka organizacyjna m. [...]. Związku z tym Urząd m. [...] zobowiązany jest z własnej inicjatywy zwrócić się do MR[...] w celu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej MR[...] (w tym przypadku udostępnienie protokołów Młodzieżowej Rady). Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdzając bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r., terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa mając na uwadze, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane do sytuacji oczywistych, nie budzących wątpliwości i nie dających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Tymczasem w sprawie, stwierdzona bezczynność organu nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na który organ przecież odpowiedział, choć w sposób budzący zastrzeżenia Sądu. Orzeczenie odnosi się także do sformułowanego w skardze, i adresowanego do Sądu, żądania w zakresie zobowiązania organu do ukarania osoby odpowiedzialnej za niezałatwienie sprawy w terminie. Należy wyjaśnić, że tego rodzaju zobowiązanie nie mieści się w kompetencjach orzeczniczych sądu administracyjnego, stąd też nie mogło zostać uwzględnione. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota 100 zł odpowiada wartości wpisu od skargi, jaki skarżący uiścił inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rozpoznać wniosek w części objętej skargą na bezczynność w sposób uwzględniający przedstawione rozważania Sądu. Stosownie do art. 119 P.p.s.a., Sąd rozpoznawał sprawę w trybie uproszczonym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu. Przy czym, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron), w składzie trzech sędziów.