II SAB/Wa 600/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. i I. Z. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących J. Z. i I. Z. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi; 4. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego I. Z. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi; 5. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących J. Z. i I. Z. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. J. Z. i I. Z., działając przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 9 września 2013 r. wezwali Telekomunikację Polską S.A. (obecnie Orange Polska S.A. z siedzibą w [...]) do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności dotyczącej posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości stanowiącej ich własność. Wniosek został ponowiony w dniu [...] listopada 2013 r. Ww. reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] polegającą na: 1) nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.); 2) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie bezczynności Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w [...] wniosła o jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy oraz niedopuszczalnej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że nie jest zobowiązana do przekazywania skarg, albowiem nie jest tutaj organem w sprawie i nie podpada pod działanie art. 4 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek natury prawnej pozwalających przyjmować, że Orange Polska S.A. jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Katalog tych podmiotów został określony w art. 4 przedmiotowej ustawy, a oczywistym jest, iż Spółka nie jest jednym z wymienionych w nim podmiotów, nie spełnia bowiem żadnego z warunków określonych przez ustawę, na podstawie którego można daną jednostkę klasyfikować do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 przywołanej regulacji. Jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Status Orange Polska S.A. w odniesieniu do treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej był już podmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1231/06, gdzie NSA podzielił argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. (II SAB/Wa 18/06), odrzucił skargę na bezczynność TP S.A. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zaznaczając, że Spółka nie jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej. Orange Polska S.A. powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła ponadto, iż nie można jej przypisywać świadczenia usług telekomunikacyjnych jako zadania publicznego. W świetle orzecznictwa bowiem wykonywanie zadań publicznych ma zawsze wiązać się z realizacją podstawowych praw podmiotowych obywateli. Istotne jest także to, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormować ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej lub innego zobowiązanego do działania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności nakazanej prawem. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na działce skarżącego. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy Orange Polska S.A. jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 tego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisje informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Z powyższego jednoznacznie wynika, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Zauważyć także należy, że traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka wodno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, wykonywane przez podmioty, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystywania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych: zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdza, że Orange Polska S.A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, to wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak Orange Polska S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej Spółki, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Orange Polska S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Reasumując, uznać należy, że Orange Polska S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Orange Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Orange Polska S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych. Powyższe względy zadecydowały o zobowiązaniu Orange Polska S.A. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] września 2013 r. wobec bezczynności Spółki w tym zakresie. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i jej przekonaniem, że nie jest podmiotem obowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.