II SAB/Wa 603/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100,- (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] sierpnia 2023 r. [...] spółka z o.o. w [...], wystąpiła do Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1) liczby MGO (miejsc gromadzenia odpadów), w podziale na dzielnice [...], wyłączonych w 2020 r. ze [...] systemu odbioru odpadów w wyniku decyzji radnych [...] o wyłączeniu nieruchomości niezamieszkałych ze [...] systemu odbierania odpadów komunalnych od 1 sierpnia 2020 r.; 2) informacji na temat spadku w 2020 r. masy odpadów komunalnych odbieranych w ramach [...] systemu odbioru odpadów, w podziale na dzielnice [...], spowodowanego decyzją radnych [...] o wyłączeniu nieruchomości niezamieszkałych ze [...] systemu odbierania odpadów komunalnych od 1 sierpnia 2020 r. Jednocześnie skarżąca zażądała, aby objęte wnioskiem informacje przesłać w formie skanu na podany adres poczty elektronicznej lub pocztą tradycyjną na jej adres. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z [...] września 2023 r., Prezydent poinformował skarżącą, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). W dniu 19 września 2023 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe; ustnie, pismem lub drukiem; w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru; poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W oparciu o ww. zarzuty skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od organu jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Analizując przedmiotową sprawę tut. Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wyjaśnić należało to, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, iż Prezydent jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestia ta nie była sporna między stronami postępowania. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej objętych wnioskiem informacji - czy mieszczą się one w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. (jak utrzymuje skarżąca) czy też nie spełniają tego kryterium przedmiotowego (na co wskazuje stanowisko organu). W ocenie Sądu, rację w tym sporze trzeba przyznać skarżącej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dookreśla pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. W ocenie tut. Sądu jako poprawna jawi się konkluzja skarżącej spółki, że jej wniosek dotyczy zadania własnego [...], jako gminy mającej status miasta na prawach powiatu, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi - vide art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zatem przedmiotem omawianego wniosku jest o informacja o działalności organu władzy publicznej - vide art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. Sąd w składzie tu orzekającym nie aprobuje zapatrywania Prezydenta, iż subiektywny, indywidualny interes wnioskodawcy (tu: skarżącej) pozbawia przedmiot wniosku waloru informacji publicznej. Nie sposób tracić z pola widzenia tego, ze w ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, w myśl którego brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. I tak np. NSA w wyroku z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21, podniósł, że kryterium "sprawy własnej", rozumianej jako indywidualna sprawa dotycząca wnioskodawcy, jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, iż - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21, stwierdzając, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] J. Boć [red.], Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", [w:] J. Korczak [red.], Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Odnosząc się do zamieszczonego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia Prezydenta, iż skarżąca dopuściła się nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, wskazać trzeba, że w takim przypadku organ zobowiązany jest do wydania decyzji od odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 lub 17 u.d.i.p. ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, która może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (vide wyroki NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1848/22 i z 22 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2520/22). W związku z tym, że Prezydent nieprawidłowo przyjął, iż przedmiot wniosku skarżącej nie stanowi informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Prezydenta do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje wyłącznie spełnienie przesłanek przewidzianych w przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812, a także wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W przedmiotowej sprawie brak dowodów na to, by bezczynność Prezydenta [...] wynikała ze złej woli czy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. Organ bowiem w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zareagował na wniosek skarżącej spółki, przy czym dokonał jedynie niewłaściwej kwalifikacji prawnej tego wniosku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł,) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w punkcie trzecim sentencji wyroku, mając za podstawę art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).