II SAB/Wa 604/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Izby Komorniczej w [...] na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. B. B. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Rady Izby Komorniczej w [...] o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 wskazując, iż wnioskowane informacje należy przesłać na adres mailowy w postaci skanów. W podstawie prawnej swojego żądania podał art. 61 Konstytucji RP. Rada Izby Komorniczej w [...] e-mailem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformowała B. B., iż zapytania dotyczące postępowań dyscyplinarnych należy kierować bezpośrednio do Komisji Dyscyplinarnej przy Krajowej Radzie Komorniczej z siedzibą w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r. B. B. wezwał Radę Izby Komorniczej w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 15 lipca 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rady Izby Komorniczej w [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej "ustawą" poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Izby Komorniczej w [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, iż odrębnym organem samorządu Komorniczego jest komisja dyscyplinarna powołana na podstawie art. 75 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376). Komisja realizuje zadania samorządowe w zakresie sądownictwa dyscyplinarnego powierzonego samorządowi komorniczemu na mocy ustawy. Rada Izby Komorniczej nie dysponuje informacjami o podanie których zwrócił się wnioskodawca, nie może zatem ich udzielić o czym skarżący został poinformowany e-mailem z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiącym odpowiedź na skierowany wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269. ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę cc do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa: pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania stron). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 231, poz. 1376) komornicy zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". W świetle do art. 79 ust. 2 tej ustawy organami samorządu są: Krajowy Zjazd Komorników, Krajowa Rada Komornicza, walne zgromadzenia komorników izb komorniczych oraz izby komornicze. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby komornicze i Krajowa Rada Komornicza. Zgodnie z kolei z art. 87 ww. ustawy organami izby komorniczej są: walne zgromadzenie komorników izby komorniczej, rada izby komorniczej oraz komisja rewizyjna. Po myśli art. 75 ust. 1 ustawy sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje komisja dyscyplinarna. Od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu okręgowego właściwego według siedziby kancelarii obwinionego komornika, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem (art. 75 ust. 2 ustawy). Art. 71 ww. ustawy zawiera katalog czynów podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej. Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczegółowości dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa definiuje informację publiczną jako informację o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1) nie wyjaśniając co jest informacją prostą, a co przetworzoną. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, Lex nr 1135982 uznał, że przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. Sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Informacja, która nie będzie wymagać przetwarzania stanowić będzie informację prostą. Za okoliczność szczególnie istotną dla interesu publicznego należy zaś uznać taką, jak podkreśla się w judykaturze, która - ze wzglądu na rodzaj, czas, miejsce, sposób okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków. Ponadto badając istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, uwzględnić należy intencje wnioskodawcy i wskazany przez niego cel oraz istotę i charakter żądanej informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., II SA/Wa 927/10, LEX nr 755489). Istotne jest bowiem to, czy udostępniana określona informacja jest przetworzona, ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz czy jej udostępnienie może mieć realne znaczenie dla poprawy funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na jego poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Można tu dodać, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Zatem, w momencie formułowania i kierowania wniosku o udostępnienie informacji wnioskodawca nic musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wówczas, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy, nie wykaże istnienia interesu publicznego. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszedniość i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. komorniczego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym za wykroczenia dyscyplinarne. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a obowiązek wydania decyzji ustawodawca przewidział jedynie w przypadkach, gdy informacja, której udostępnienia domaga się podmiot jest wprawdzie informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowego wynika natomiast, że jeżeli żądanie podmiotu nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia pisemnie podmiot domagający się informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2172/11 www.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej; nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostepnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, iż Rada Izby Komorniczej w [...] uznała swój obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym wniósł on o udostępnienie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych na lata 2012 i 2013 poinformowała e-mailem z dnia [...] kwietnia 2014 r., iż zapytania dotyczące postępowań dyscyplinarnych należy kierować bezpośrednio do Komisji Dyscyplinarnej przy Krajowej Radzie Komorniczej. Wobec powyższego Sąd uznał, że Rada zrealizowała wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek tym bardziej, iż w odpowiedzi na skargę poinformowała, iż nie dysponuje informacjami na podstawie których zwrócił się skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ nie posiada żądnych informacji, nie można temu organowi postawić zarzutu bezczynności. I takiej oceny dokonał Sąd w przedmiotowej sprawie. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej ([...] stycznia 2014 r.) zestawiając z datą skierowania skargi ([...] lipca 2014 r. – data wpływu do organu [...] lipca 2014 r.) nie można przyjąć by skarga na moment wniesienia była nieuzasadniona Rada podjęła wprawdzie czynności zmierzające do realizacji wniosku skarżącego, ale dopiero w odpowiedzi na skargę jednoznacznie podała, że nie dysponuje żądaną informacją. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie występuje, bo organ podjął stosowną decyzję, czy też dokonał czynności, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Zgodnie z powyższym przepisem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza przekonanie Rady, że informując skarżącego do jakiego organu winien zwrócić się o udzielenie ww. informacji załatwia sprawę zgodnie z przepisami prawa Sąd ocenił, że bezczynność Rady nie stanowiła bezczynności kwalifikowanej. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ podejmował bowiem czynności w celu zrealizowania wniosku, zrealizował go jednak dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak w punkcie drugim. O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a., uznając, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności.