II SAB/Wa 615/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Olga Żurawska - Matusiak Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Związku Piłki Siatkowej z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Związek Piłki Siatkowej z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku T. z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2015 r. w zakresie przedstawienia kopii umów z miastami-gospodarzami Mistrzostw Świata w piłce siatkowej w 2014 r. na świadczenie usług promocyjnych związanych z faktem goszczenia przez te miasta meczów Mistrzostw Świata oraz przedstawienia kopii umów dotyczących usług ochrony Mistrzostw Świata w piłce siatkowej w 2014 r. i imprez towarzyszących, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiego Związku Piłki Siatkowej z siedzibą w [...] na rzecz T. z siedzibą w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. T.. z siedzibą w [...], dalej Spółka, w dniu [...] stycznia 2015 r. w formie pisemnej skierowała do Polskiego Związku Piłki Siatkowej, dalej Związek, wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) Jaki był ogólny budżet organizacji Mistrzostw Świata w Piłce Siatkowej rozegranych w Polsce w 2014 r. i jakie pozycje przychodowe oraz rozchodowe składały się na ten budżet? 2) Jaki był koszt zapewnienia ochrony podczas wszystkich meczów i imprez towarzyszących? 3) Czy pełen zakres usług był zapewniony przez firmę zewnętrzną, czy też w określonym zakresie usługi te zapewniała inna firma (jeśli tak, to jaki był koszt?) lub Związek we własnym zakresie (jeśli tak, to jaki był koszt?)? 4) W jakim trybie została wyłoniona firma, która ostatecznie zapewniała usługi ochrony? Jeśli były złożone inne oferty, to przez jakie firmy i na jakie kwoty opiewały? 5) Czy usługi promocji miasta – gospodarzy Mistrzostw Świata były świadczone bezpośrednio przez Związek czy przez inny podmiot? (jeśli przez inny podmiot, to w jaki sposób został on wyłoniony oraz jaka część wynagrodzenia wypłacanego przez miasta – gospodarzy trafiła do Związku, a jaka do innego podmiotu). Ponadto Spółka wniosła o przekazanie dokumentów w postaci kopii: 1) umów z miastami - gospodarzami na świadczenie usług promocyjnych związanych z faktem goszczenia przez te miasta meczów Mistrzostw Świata; 2) umowy/umów na usługi ochrony meczów Mistrzostw Świata i imprez towarzyszących. Związek w piśmie z dnia 20 lutego 2015 r., pomimo stwierdzenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, udzielił odpowiedzi na zadane pytania. W odniesieniu do żądania przedstawienia kopii umów z miastami – gospodarzami podano, że Związek nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, umowy te nie podlegają udostępnieniu przez Związek. Natomiast w odniesieniu do żądania przedstawienia kopii jakichkolwiek umów dotyczących usług ochrony Mistrzostw Świata 2014 wyjaśniono, iż informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powyżej powołanej ustawy i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Jednocześnie poproszono o wskazanie, jakie kwestie objęte treścią umowy są dla Spółki interesujące i poinformowano, że niektóre z tych informacji będą mogły zostać ujawnione. Spółka w dniu 16 lutego 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Związku w zakresie przedstawienia: 1) umów z miastami – gospodarzami Mistrzostw Świata w piłce siatkowej w 2014 r. na świadczenie usług promocyjnych związanych z faktem goszczenia przez te miasta meczów Mistrzostw Świata, 2) umów dotyczących usług ochrony Mistrzostw Świata w piłce siatkowej w 2014 r. i imprez towarzyszących. Spółka wniosła o zobowiązanie Związku do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. w powyższym zakresie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestie sporne w niniejszej sprawie dotyczą ustalenia, czy Związek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane przez Spółkę informację taką stanowią. Podano, że Związek otrzymał dofinansowanie z budżetu Państwa na organizację Mistrzostw Świata w piłce siatkowej w 2014 r. i chociażby już z tego względu, jako jednostka dysponująca majątkiem publicznym, obowiązany jest do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie organizacji tychże Mistrzostw. Wnioskowane informacje, w tym zawarte przez Związek umowy w zakresie organizacji Mistrzostw Świata w piłce siatkowej w 2014 r. stanowią informację publiczną, a od wnioskodawcy nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Spółka zatem nie była obowiązana do wskazywania żadnego uzasadnienia do żądania udostępnienia wnioskowanych informacji. Związek w odpowiedzi na skargę wniósł: 1) w zakresie żądania udostępnienia umów z miastami – gospodarzami Mistrzostw Świata w piłce siatkowej mężczyzn w 2014 r. (dalej MŚ) na świadczenie usług promocyjnych, związanych z faktem goszczenia przez te miasta meczów, o: a) zobowiązanie TVP do udzielenia informacji, czy uzyskała wnioskowane umowy od miast – gospodarzy i w wypadku udostępnienia ich już przez te podmioty, umorzenie postępowania w tym zakresie, alternatywnie: b) oddalenie skargi; 2) o oddalenie skargi w zakresie żądania udostępnienia umów dotyczących usług ochrony MŚ i imprez towarzyszących. Związek w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, że posiada informację o tym, że TVP skierowała żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci umów z miastami – gospodarzami MŚ również do tych miast. Jeżeli TVP jest już w ich posiadaniu, postępowanie sądowe w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i w tej części zasadne jest jego umorzenie. Alternatywnie, skargę w tej części należy oddalić, bowiem umowy te zawierane były w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo o zamówieniach publicznych. Mimo zatem, iż umowy te stanowią informację publiczną, Związek nie jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. TVP powinna uzyskać umowy od podmiotu obowiązanego do stosowania prawa zamówień publicznych, tj. miast – gospodarzy MŚ, będących stronami przedmiotowych umów. Dalej wyjaśniono, że Związek wykonuje zadania publiczne tylko w zakresie zleconym przez odpowiednie podmioty i tylko w takim zakresie dysponuje i wydatkuje środki publiczne. Oznacza to, że Związek zobowiązany byłby do udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne, korzystając ze środków publicznych. Organizacja MŚ jedynie w części finansowana była ze środków publicznych. Pochodziły one z dwóch źródeł. Pierwsze to dotacja z Ministerstwa Sportu i Turystyki, przekazana umową z dnia [...] lipca 2014 r. Umowa ta była umową na wsparcie realizacji zadania publicznego w postaci "Wspierania promocji sportu poprzez dofinansowanie organizacji imprez mistrzowskich w Polsce w roku 2014.". Umowa w sposób szczegółowy precyzowała zakres realizacji tak określonego zadania publicznego. W zakres ten nie wchodziło finansowanie usług ochrony MŚ, które nie zostały sfinansowane ze środków publicznych pochodzących z dotacji Ministerstwa Sportu i Turystyki. Usługi ochrony MŚ nie wchodziły więc w zakres wykonywania zadania publicznego. Drugim źródłem środków publicznych, którymi dysponował Związek przy organizacji MŚ były środki publiczne uzyskane z dotacji przekazanej przez miasto K. na podstawie umowy z dnia [...] października 2010 r. Środki te również nie były wydatkowane na usługi ochrony MŚ. Organizacja MŚ w K. tylko częściowo stanowiła realizację zadania publicznego i tylko ten zakres został sfinansowany ze środków publicznych przekazanych w charakterze dotacji. Wszelkie informacje dotyczące usług ochrony zostały sfinansowane ze środków własnych Związku i nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z poźn. zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm., dalej u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot obowiązany w rozumieniu jej art. 4 ust. 1 i 2 podejmuje stosowne działania w celu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku ich niepodjęcia, a więc w przypadku milczenia organu wobec wniosku, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Związek wykonuje zadania publiczne, ale spornym jest w jakim zakresie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Spółka zażądała od Związku udostępnienia kopii umów z miastami – gospodarzami MŚ na świadczenie usług promocyjnych związanych z faktem goszczenia przez te miasta MŚ oraz kopii umów/umowy na usługi ochrony meczów MŚ i imprez towarzyszących. W udzielonej odpowiedzi z dnia 20 lutego 2015 r. Związek stwierdził, że w zakresie tych pierwszych nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i umowy te nie podlegają udostępnieniu przez Związek. Natomiast umowy dotyczące usług ochrony nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Sąd nie podziela przedstawionego stanowiska, które zostało przez Związek podtrzymane w odpowiedzi na skargę, przy czym w odniesieniu do umów na świadczenie usług promocyjnych Związek podał, że tryb dostępu do nich regulowany jest w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, które mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Za przyjęciem powyższego przemawia użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 tej ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującym jest treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zdaniem Sadu nie ulega wątpliwości, że żądane przez Spółkę umowy mają charakter umów cywilnoprawnych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy administracji publicznej będzie stanowić informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów, mających charakter publiczny. Ponadto informacja może dotyczyć sprawy publicznej, nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12, wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2014 r., II SAB/Wa 699/13, wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., II SAB/Ol 117/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpoznawanej sprawie zawarcie umów cywilnoprawnych pomiędzy Związkiem a miastami – gospodarzami MŚ mieści się w ocenie Sądu w zakresie wykonywanych przez organ zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Skoro tak, to Związek będący stroną umów i będący w ich posiadaniu, obowiązany był udostępnić żądane kopie umów, chyba że zachodziłyby ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do kwestii związanych z umowami dotyczącymi usług ochrony MŚ, to nie ma racji Związek twierdząc, że umowy te nie stanowią informacji publicznej, gdyż zostały one sfinansowane z jego środków własnych. Stanowisko to w ocenie Sądu jest błędne, gdyż okoliczność ta nie może wyłącznie przesądzać o tym, że treść umowy nie stanowi informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że zorganizowane przez Związek MŚ były imprezą masową w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 611 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, za bezpieczeństwo imprezy masowej w miejscu i w czasie jej trwania odpowiada jej organizator. Bezpieczeństwo imprezy masowej obejmuje spełnienie przez organizatora wymogów w zakresie: 1) zapewnienia bezpieczeństwa osobom uczestniczącym w imprezie; 2) ochrony porządku publicznego. Z powyżej przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że na organizatorze imprezy masowej ciąży obowiązek realizacji obowiązków z niego wynikających. Z całą pewnością będzie to zadanie publiczne, które realizowane było poprzez zawarcie m. in. umów na usługi ochrony. Każdy ma prawo do informacji, czy Związek, czy też inny podmiot realizując przypisane mu obowiązki związane z organizacją imprezy masowej przestrzegał w tym zakresie prawa, a wybrana firma świadcząca usługi ochrony spełniała kryteria określone w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1099) i aktach wykonawczych do niej. Bez wątpienia takie informacje można uzyskać poprzez zapoznanie się z treścią zawartych umów, których kopii zażądano od Związku. Konkludując, wbrew przekonaniu Związku, żądane umowy cywilnoprawne stanowią informację publiczną. Dlatego też Związek nie udostępniając Spółce żądanych kopii umów pozostaje w bezczynności. Dla zwolnienia się z tego zarzutu, Związek zobowiązany jest wziąć pod uwagę powyższą ocenę Sądu i udostępnić żądane informacje zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w jej art. 5 ust. 1 i 2. u.d.i.p. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Związku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.