II SAB/Wa 617/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie. J.C. pismem z dnia 9 marca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzanie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w sprawie z jego wniosku z dnia 22 lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia stanu przewlekłości postępowania w stopniu rażącym, zobowiązanie skarżonego organu do załatwienia sprawy administracyjnej w terminie 14 dni od daty wyrokowania i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż ww. wniosek nadał listem poleconym na adres Komendy Głównej Policji [...] w dniu 23 lipca 2014 r. Podjęte przez Komendanta Głównego Policji czynności w postaci poinformowania wnioskodawcy o przekazaniu prośby do [...] Komendy Głównej Policji o wydanie dokumentów w prowadzonej sprawie niweluje co prawda zasadność zarzutu bezczynności organu, jednakże w żaden sposób nie wpływa na uchybienie terminów załatwienia sprawy. Z dniem 7 stycznia 2015 r. skarżący nadał na adres Komendanta Głównego Policji wezwanie do wydania i doręczenia stronie decyzji w sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania przesyłki. Termin ten minął bezskutecznie. Pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. Biuro Finansów KGP poinformowało zainteresowanego, że jego wniosek będzie rozpatrzony po otrzymaniu z Komendy Wojewódzkiej w K. stosownych dokumentów zgromadzonych w tej sprawie w terminie do 20 lutego 2015 r. Terminu tego również nie dochowano. Do dnia wniesienia skargi (9 marca 2015 r.), czyli po upływie niemalże ośmiu miesięcy od dnia wysłania podania, sprawa z wniosku skarżącego nie została załatwiona. Organ administracji nie dochował terminów wymienionych w k.p.a., co uzasadnia rozpatrywanie działalności organu pod kątem stanu charakteryzującego rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż w dniu 22 lipca 2014 r. skarżący, skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności aktu wydanego przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w dniu [...] sierpnia 2013 r. sygn. [...] (wniosek wpłynął do organu w dni 28 lipca 2014 r.). Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Ponieważ pismo złożone przez skarżącego było bezpośrednio przesłane do Komendanta Głównego Policji, organ wyższego rzędu pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (l.dz. [...]), zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z prośbą o nadesłanie akt w powyższej sprawie. Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. skarżący wezwał Komendanta Głównego Policji do doręczenia decyzji w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w dniu [...] sierpnia 2013 r. W dniu otrzymania powyższego wezwania (19 stycznia 2015 r.) okazało się, że w komórce organizacyjnej Komendy Głównej Policji realizującej powyższą sprawę brakuje akt sprawy i nie jest możliwe jej rozpatrzenie. W związku z powyższym podjęto decyzję o ich odtworzeniu i dniu 22 stycznia 2015 r. (pismo l.dz. [...]) zwrócono się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji K. o nadesłanie kopii akt przedmiotowej sprawy prowadzonej w Komendzie Wojewódzkiej Policji K.. Jednocześnie J.C. został poinformowany, że w związku z koniecznością odtworzenia akt prowadzonego postępowania, na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., złożony przez niego wniosek z dnia 22 lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia socjalnego, będzie rozpatrzony po otrzymaniu z Komendy Wojewódzkiej w K. stosownych dokumentów zgromadzonych w tej sprawie w terminie do 20 lutego 2015 r. Następnie skarżący pismem z 16 marca 2015 r. (l.dz. [...]), odebranym 24 marca 2015 r., został poinformowany, że w związku ze znaczną liczbą prowadzonych spraw i trwającą procedurą odtworzenia akt prowadzonego postępowania, złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. będzie rozpatrzony w terminie do 10 kwietnia 2015 r. Po odtworzeniu akt i zapoznaniu się z nimi, w dniu 3 kwietnia 20 5 r. Komendant Główny Policji wydał, na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) oraz § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 208, poz. 2124 ze zm.), decyzję o umorzeniu w całości postępowania jako bezprzedmiotowego. Tym samym z dniem [...] kwietnia 2015 r. postępowanie w sprawie wniosku J.C. z 22 lipca 2014 r. zostało zakończone. Mając na względzie powyższe ustalenia i odnosząc się do kwestii przewlekłości postępowania organ stwierdził, iż zarzut ten jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie J.C. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Głównego Policji postępowania nadzorczego wszczętego wnioskiem strony z dnia 22 lipca 2014 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że - w ocenie Sądu - skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, albowiem skarżący wyczerpał tryb przewidziany art. 37 § 1 k.p.a. wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa w tym zakresie wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności, a przewlekłości organu. Pod słowem "bezczynności" należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przez sformułowanie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, opubl. w LEX nr 1624342). Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, którą w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 2 k.p.a., po bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy, określonym w art. 35 k.p.a., strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Formą przewlekłego prowadzenia postępowania jest sytuacja, gdy przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest bardzo aktywny w podejmowanych czynnościach, po czym pogrąża się w stany bezczynności i na odwrót (por. B. Dobosz. Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 73-75). Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (naruszenie art. 35 § 3 kp.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komendanta Głównego Policji, bowiem na wniosek z dnia 22 lipca 2014 r. organ wszczął postępowanie nadzorcze i nie zakończył tego postępowania w terminach przewidzianych art. 35 i art. 36 k.p.a. Komendant Główny Policji nie dysponując aktami postępowania zakończonego decyzją objętą przedmiotem kontroli nadzorczej pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy. Komendant Główny Policji do dnia 19 stycznia 2015 r., kiedy to do organu wpłynęło pismo skarżącego wzywające do wydania decyzji w sprawie, pozostawał całkowicie bierny oczekując na nadesłanie ww. akt postępowania. Dopiero po tej dacie podjął czynności zmierzające do uzyskania (odtworzenia) akt, o czym informował skarżącego dwukrotnie przesuwając termin załatwienia sprawy (do dnia 20 lutego, a następnie do dnia 10 kwietnia 2015 r.). Po odtworzeniu akt i zapoznaniu się z nimi skarżony organ w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2014 r. Z powyżej przedstawionej chronologii czynności podejmowanych przez organ nadzorczy wnika, iż w okresie września 2014 r. do dnia 19 stycznia 2015 r., przez blisko pół roku, nie podejmował on jakikolwiek działań zmierzających do ustalenia z jakich powodów opóźnia się uzyskanie akt sprawy, jak też mających na celu pozyskanie niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia dokumentów. Nadto w tym czasie nie informował skarżącego stosownie do treści art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy w terminie obliczonym z uwzględnieniem przepisu art. 35 § 5 k.p.a. Zatem w sprawie wystąpiły przesłanki świadczące o przewlekłości postępowania. Organ, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie respektował zasady niezbędnej koncentracji działań w rozumieniu art. 12 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ trzeba stwierdzić, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, czy też zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie Sądu, organ dopuścił się przewlekłości w swoim działaniu, bowiem przez pół roku od wszczęcia postępowania prowadził je opieszale, bez wskazania stronie obiektywnej przyczyny tej zwłoki. Trzeba mieć jednak na względzie, iż Komendant Główny Policji nie był dysponentem akt postępowania zwykłego, w którym wydano rozstrzygniecie podlegające kontroli nadzorczej. Musiał je pozyskać od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, a finalnie odtworzyć. Zatem opieszałość organu nadzorczego w działaniu nie wynikała ze złej woli, lecz wadliwej, nieefektywnej organizacji poszczególnych etapów prowadzonego postępowania. Wobec tego nie można mówić w tym przypadku o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, bo organ nie wykazał się lekceważeniem skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. Warto pamiętać, że samo stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Okoliczności sprawy uzasadniają stanowisko o braku przewlekłości postępowania w postaci rażącej, zastrzeżonej dla zachowań kwalifikowanych, które jednak w tej sprawie nie miały miejsca. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Biorąc pod uwagę, iż Komendant Główny Policji w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję w niniejszej sprawie, Sąd nie miał już podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., stąd postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.