II SAB/Wa 619/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie działek położonych w W. o nr [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. S. wnioskiem datowanym na dzień [...] września 2013 r., skierowanym drogą elektroniczną, zwrócił się w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) do Urzędu Gminy K. o udostępnienie informacji polegającej na : 1. poinformowaniu co jest podstawą własności gminy K. działek położonych w W. o nr ewidencyjnych: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr ew. [...] w D., 2. przesłaniu skanów dokumentów potwierdzających ich własność oraz wskazanie nr ksiąg wieczystych lub numerów zbioru dokumentów na te działki, jeśli takie są prowadzone. Następnie pismem z dnia 9 października 2013 r. W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta gminy K., w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze tej wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego rozpoznania jego żądania, a także o stwierdzenie naruszenia przepisów Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późń. zm.). Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, jak również o poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru, na mocy art. 155 § 1 p.p.s.a. o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ skarżony, polegających na łamaniu przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze W. S. wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. zwrócił o udostępnienie informacji dotyczących podstawy własności przez gminę K. wyszczególnionych działek i zarzucił organowi całkowitą bezczynność w kwestii jego rozpoznania. Pismem z dnia 24 października 2013 r. Wójt Gminy K. poinformował skarżącego, że podstawą własności wymienionych we wniosku działek, położonych w W. są decyzje wydane przez Wojewodę. W odniesieniu zaś do działki o nr ew. [...] położonej w D., jako podstawę własności organ wskazał decyzję Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1993 r., w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki. W załączeniu do tego pisma przekazano skarżącemu kserokopie decyzji dotyczących wskazanych we wniosku nieruchomości takich jak: - decyzja [...], - decyzja [...], - decyzja [...], - decyzja [...], - decyzja [...]. Poinformowano również, że aktualny numer księgi wieczystej dla wskazanych nieruchomości położonych w W. to: [...] (dawny nr: [...]). Pismem z dnia 3 listopada 2013 r., przesłanym ponownie drogą elektroniczną skarżący podniósł, że przekazane mu decyzje nie stanowią kompletnej informacji, jakiej domagał się w swoim wniosku, albowiem przekazane zostały mu decyzje dotyczące jedynie 2 działek w W.: [...], [...] oraz działki nr ew. [...] w D.. W odpowiedzi na powyższe stanowisko Wójt gminy K. pismem z dnia 20 listopada 2013 r. poinformował skarżącego, że odpowiedź udzielona przez urząd w dniu 24 października 2013 r. wypełnia żądanie wniosku z dnia [...] września 2013 r., bowiem dotyczy wskazanych w treści wniosku nieruchomości o podanych numerach ewidencyjnych. Jednocześnie podniósł, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania informacji, nie może być próbą nawiązania polemiki z dokonanymi ustaleniami, a także, iż nie można obciążać organu, ani podległego mu urzędu negatywnymi konsekwencjami niezrozumienia przez wnioskodawcę treści przekazanej informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2013 r. organ wysłał pismo z dnia 24 października 2013 r., w którym udzielił skarżącemu odpowiedzi, informując, zgodnie z posiadaną wiedzą, o podstawie własności przez gminę działek, których dotyczyło żądanie informacji, a także wskazując numer księgi wieczystej. Zatem zdaniem organu, nie pozostaje on już w bezczynności. Jednocześnie organ podniósł, iż działalność skarżącego w gruncie rzeczy zmierza do podejmowania działań kontrolnych w stosunku do organów gminy K. i wypacza ideę przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. W. S., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, udzielonej przez organ wskazał, że odpowiedź ta jest spóźniona i wymuszona skargą złożoną przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie tym skarżący wskazał też, że odpowiedź organu jest niekompletna, bowiem organ co do 12 działek, o które wnosił on we wniosku nie udzielił odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważy, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jakkolwiek przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. oceniana w świetle powyższych kryteriów, zasługuje w ocenie Sądu, w części na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Skarżący w punkcie 2 swojego wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej zwrócił się do Wójta Gminy K. o przesłanie skanów dokumentów potwierdzających własność działek wskazanych w punkcie 1 jego wniosku, tj. działek położonych w W. o nr ewidencyjnych: [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki nr ew. [...] w D.. Podkreślić należy, że Wójt Gminy K. nie kwestionował faktu, iż żądane w punkcie 1 i 2 wniosku skarżącego informacje, stanowią informacje publiczną. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie bowiem stanowi, iż w trybie tej ustawy podlega udostępnieniu informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym m. in. o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobie i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Organ ustosunkowując się do żądania wniosku, w piśmie z dnia 24 października 2013 r., poinformował skarżącego, że podstawą własności wymienionych we wniosku działek, położonych w W. są decyzje wydane przez Wojewodę. W odniesieniu zaś do działki o nr ew. [...] położonej w D., jako podstawę własności organ wskazał decyzję Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 1993 r., w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki. W załączeniu do tego pisma organ przekazał skarżącemu kserokopie decyzji dotyczących wskazanych we wniosku nieruchomości takich jak: – decyzja [...], – decyzja [...], – decyzja [...], – decyzja [...], – decyzja [...]. Poinformowano go również, że aktualny numer księgi wieczystej dla wskazanych nieruchomości położonych w W. to: [...] (dawny nr: [...]). Pismem zaś z dnia 20 listopada 2013 r. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź udzielona przez urząd w dniu 24 października 2013 r. wypełnia żądanie wniosku z dnia [...] września 2013 r., bowiem dotyczy wskazanych w treści wniosku nieruchomości o podanych numerach ewidencyjnych. Analiza żądania skarżącego i odpowiedzi organu wskazuje, że organ przesłał skarżącemu tylko część żądanych przez niego dokumentów, jakich domagał się w swoim wniosku skarżący, albowiem przekazane zostały mu kopie decyzji dotyczące jedynie 2 działek w W.: [...], [...] oraz 1 działki nr ew. [...] w D.. Podkreślić należy, że organ rozpoznając wniosek skarżącego zarówno nie zakwestionował faktu, że wskazane działki znajdują się na terenie W. jak również nie stwierdził, że takich dokumentów nie posiada. Tym samym należy stwierdzić, iż organ pozostaje w bezczynności, w zakresie rozpoznania jego wniosku odnośnie wskazanych we wniosku działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gdyż nie udzielił informacji publicznej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, ani też nie wydał w tym zakresie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w części wniosku skarżącego, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. W zakresie pozostałych żądań zawartych we wniosku z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd umorzył postępowanie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ udzielił skarżącemu żądanej informacji, po wniesieniu przez niego skargi, w piśmie z dnia 24 października 2013 r. W punkcie 2 sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: LEX nr 1218894). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Z akt sprawy wynika bowiem, że co prawda organ uchybił terminom określonym w ustawie oraz udzielił mu informacji publicznej w niepełnym zakresie, jednakże zaznaczyć należy, że przekroczenie terminu nie było znaczne. Z tych względów wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 powyżej powołanej ustawy nie mógł zostać uwzględniony, gdyż grzywnę wymierza się w przypadku stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności, o której można mówić w niniejszej sprawie. Sąd nie widział też potrzeby skorzystania z przewidzianej w art. 155 P.p.s.a. możliwości sygnalizacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 i art. 161 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.