II SAB/Wa 62/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia informacji publicznej, zawartego w piśmie z [...] grudnia 2018 r. W skardze, której wnioski zmodyfikowano pismem procesowym (k. 13-14), wniesiono o uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano: - do dnia sporządzenia skargi (datowana na [...] stycznia 2018 r.) organ - nie udostępnił żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, - nie powiadomił pisemnie Wnioskodawcy, że informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (w myśl art. 13 ust. 2 danej ustawy), - nie powiadomił pisemnie Wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy o informacji), - nie wydal decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o informacji), - zachowanie organu wyczerpuje przesłanki bezczynności, - z merytorycznego punktu widzenia informacja publiczna, której dotyczy wniosek, może zostać - o ile organ administracji nie jest obciążony patologiami funkcjonalnymi - sformułowana w jeden dzień z wykorzystaniem stosowanego w urzędzie na podstawie instrukcji kancelaryjnej wykazu akt i prowadzonej do niego ewidencji spraw. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając takie stanowisko wskazano: - [...] grudnia 2018 r. do organu wpłynął wniosek o udostępnienie następującej informacji: "liczby skarg obywateli na naruszenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady Europy ( UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r., w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE ( ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. Seria L. rok 2016 nr 119 str. 1 z dnia 2016.05.04 z późn. zm.)] dalej oznaczone jako "RODO") wniesionych od dnia wejście w życie RODO do dnia złożenia niniejszego wniosku, - liczby zakończonych przez Prezesa Urzędu Danych Osobowych postępowań w sprawie skarg obywateli na naruszenie przepisów RODO od dnia wejścia w życie RODO do dnia złożenia niniejszego wniosku.", - zgodnie z Regulaminem organizacyjnym, będącym załącznikiem do statutu Urzędu - wprowadzonym zarządzeniem 1/2018 Prezesa Urzędu z dnia 25 maja 2018 r. - merytoryczne rozpatrywanie skarg na przetwarzanie danych osobowych oraz prowadzenie postępowań w sprawie tych skarg leży w zakresie obowiązków kilku komórek organizacyjnych; w związku z tym - z uwagi na konieczność podjęcia dodatkowych czynności, związanych z przyjętym w urzędzie obiegiem dokumentów - na wskazany przez Wnioskodawcę adres pocztowy wysłano [...] stycznia 2019 r. pismo (potwierdzenie nadania w aktach sprawy); zawiadomiono nim, że - zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o informacji - wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do [...] lutego 2019 r., - skarga jest więc bezzasadna; organ zawiadomił bowiem Wnioskodawcę o przedłużeniu terminu odpowiedzi na wniosek przed jego upływem, wynikającym z ustawy; jednocześnie opracowywano informacje niezbędne do udzielenia odpowiedzi i - [...] stycznia 2019 r. - na wskazany przez Wnioskodawcę adres pocztowy wysłano pismo, kończące postępowanie w sprawie wniosku z [...] grudnia 2018 r.; udostępniono nim żądane informacje, - reasumując, w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem; tym samym skargę należy oddalić. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 13-14) Wnioskodawca podniósł: - pismem z [...] stycznia 2019 r. - doręczonym [...] stycznia, czyli po złożeniu skargi na bezczynność - organ usiłował wydłużyć termin udzielenia informacji publicznej do [...] lutego 2019 r.; działanie to zmierzało do podtrzymania bezczynności przez organ w zakresie realizacji wyrażonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawa obywateli do informacji publicznej; jak bowiem wskazano w skardze: "Z merytorycznego punktu widzenia informacja publiczna, której dotyczy wniosek – może zostać – o ile organ administracji nie jest obciążony patologiami funkcjonalnymi - sformułowana w jeden dzień z wykorzystaniem stosowanego w urzędzie na podstawie instrukcji kancelaryjnej wykazu akt i prowadzonej do niego ewidencji spraw."; potwierdza to treść informacji udzielonej w piśmie z [...] stycznia 2019 r., doręczonym [...] stycznia, - ustawowe terminy nie zostały zachowane i - w dniu wniesienia skargi - organ pozostawał w bezczynności; z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "K.p.a.", wynika, że nie można w danym zakresie zastosować reguły z art. 57 § 5 Kodeksu; wprawdzie rozdział 10 "Terminy" zamieszczono w Dziale I "Przepisy ogólne"; reguluje on jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron; nie ma zaś zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej (tak wyrok NSA o sygn. akt II GSK 800/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302. ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub niezawiniona opieszałość organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwóch miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle żądana informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, dysponującego daną informacją. Trafna jest argumentacja organu, sformułowana w odpowiedzi na skargę. Wobec uprzedniego zreformowania, ponowne jej przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmują ją za własną. Reasumując, wypada wskazać, że - wobec wniesienia konkretnego żądania [...] grudnia 2018 r. - organ skutecznie poinformował Wnioskodawcę – pismem nadanym [...] stycznia 2019 r. - o niezałatwieniu go w terminie 14 dni, lecz – z zachowaniem wymagania art. 13 ust. 2 ustawy o informacji - wskazał termin inny, nie dłuższy niż dwa miesiące. Przed jego upływem wniesiono skargę (wpływ [...] stycznia 2019 r.). Nie można w takiej sytuacji uznać, aby organ był bezczynny w sprawie. Prawodawca dopuszcza bowiem załatwianie tego rodzaju spraw (udostępnianie informacji) w terminie do dwóch miesięcy. Odnosząc się do stanowiska Wnioskodawcy należy natomiast wskazać, co następuje: - skoro żądana informacja pozostawała we właściwości kilku komórek organizacyjnych urzędu, dopuszczalne było przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej ponad 14-dniowy - wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji; wyznaczenie nowego terminu nie służyło więc zniweczenie prawa do informacji, znajdującego oparcia także w regulacjach rangi konstytucyjnej; samo zakreślenie najdłuższego, dopuszczalnego terminu załatwienia sprawy - niejako z ostrożności - nie może być kwalifikowane w kategorii bezczynności organu nawet gdy faktycznie informacja mogła być i została przekazana we wcześniejszym czasie niż pierwotnie wskazany przez organ jako ostateczny, - trafnie odnotował Wnioskodawca, że w judykaturze bywa prezentowany pogląd o braku zastosowania reguły zamieszczonej uprzednio w art. 57 § 5 K.p.a. dla oceny zachowania terminów dokonywania czynności przez organ administracji; stanowisko w danym zakresie nie jest jednak jednolite, o czym świadczy, m.in. zgłoszenie zdania odrębnego do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2008 r. sygn.. akt I FPS 2/08 (opubl. w ONSAiWSA z 2009 r. z. 1 poz. 2, dostępna w CBOSA); zdaniem Sądu w tym składzie możliwość odpowiedniego stosowania per analogiam danej regulacji K.p.a. (obecnie art. 157 § 5 pkt 2 K.p.a.) należy oceniać odnosząc się do kontekstu regulacji w rozważanej kwestii; w danym przypadku, prawodawca przewidział możliwość wydłużenia terminu dla określonej czynności (udostępnienia informacji publicznej) w razie poinformowania o tym wnioskodawcy w czasie generalnie przewidzianym dla jej zrealizowania; co do zasady termin ten określono w ustawie na 14 dni; nie mogło być wolą prawodawcy, aby w takim czasie organ dokonywał kwalifikacji bardziej złożonych informacji, pod kątem możliwości zachowania terminu ich udostępnienia, jak i informował Wnioskodawcę o ujawnionej przeszkodzie, przez co rozumianoby doręczenie stosownego pisma; zachowania takiego terminu nie mogłoby być często zapewnione tylko wobec faktu, że doręczenie korespondencji może następować nadal nie tylko środkami komunikacji elektronicznej lecz także jako przesyłki pocztowe; sam czas ich skutecznego doręczenia, gdy nie zastano adresata, może przekraczać 14 dni (wobec treści art. 44 K.p.a.); w tej sytuacji w pełni zasadne jest odwołanie się przez analogię do reguły z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Organ powiadomił więc w terminie o przedłużeniu czasu rozpoznawania sprawy zaś skarga złożona przed wskazaną datą była przedwczesna. Poza oceną Sądu pozostaje natomiast w niniejszej sprawie, czy we wskazanym przez organ terminie (tu zakreślonym na [...] luty 2019 r.) została ostatecznie przekazana żądana informacja, choć organ wskazuje, że nastąpiło to pismem datowanym na [...] stycznia 2019 r. a doręczonym [...] stycznia. Ocenie w danej sprawie podlega bowiem wyłącznie działanie organu do dnia wniesienia skargi. Wyjątkiem od tej zasady jest konieczność ewentualnego uwzględniania przez sądy faktu dokonania stosownych czynności przed rozpoznaniem sprawy, w kontekście odstąpienia od zobowiązania do ich podjęcia. Ma to jednak znaczenie wyłącznie w przypadkach spraw, gdzie uwzględniono skargę uznając, że organ – jeszcze przed dniem jej wniesienia - pozostawał w bezczynności (wobec treści art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przypadek tego rodzaju nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdzie - na dzień wniesienia skargi - nie upłynął jeszcze termin zakreślony przez prawodawcę na udzielenie odpowiedzi. Nie podobna z kolei uznać aby strona – uwzględniając że Sąd zajmie się jej sprawą z pewną zwłoką – mogła wnosić skargę na bezczynność niejako "zapobiegawczo", jeszcze przed wymaganym terminem realizacji działania przez organ. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Wobec oddalenia skargi Sąd nie zasądził na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania. ----------------------- 5