II SAB/Wa 625/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Dyrektora Ochrony [...] w W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego oddala skargę Pismem z [...] lipca 2019 r. Klub [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "wnioskodawca") złożył wniosek do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") o udostępnienie i umożliwienie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego w zakresie: Bazy danych o obszarach Natura 2000 (bazy danych SDF), w formacie cyfrowym mdb lub xml, wg stanu aktualnego. Wskazał, że ww. informacje zamierza wykorzystywać do niekomercyjnej działalności statutowej w zakresie ochrony przyrody, choć prosi również o zgodę na ich ponowne wykorzystanie w celach komercyjnych, np. w wykonywanych przez wnioskodawcę na zlecenie jednostek administracji państwowej opracowaniach i ekspertyzach. Zaznaczył, że cele wnioskodawcy wymagają udostępnienia bazy w formie pliku przetwarzalnego, a nie tylko formularzy danych obszarów w formacie pdf. Wniósł o udostępnienie informacji przez ich przesłanie mailem, na płycie DVD, albo poprzez serwer FTP. Nadto wnioskodawca wniósł o określenie warunków ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2019 r. Pismem z [...] lipca 2019 r., organ działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1243, dalej jako "ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego") zawiadomił wnioskodawcę, że ze względu na złożony stan faktyczny i prawny sprawy, odpowiedź na jego wniosek zostanie udzielona w terminie do dnia [...] września 2019 r. Pismem z [...] lipca 2019 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie w sprawie załatwienia jego wniosku z [...] lipca 2019 r. Wskazał, że przepisy prawa wymagają załatwienia sprawy w terminie 14 dni, a dotychczas nie otrzymał ani bazy, ani innej odpowiedzi na swój wniosek. W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z [...] sierpnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że w związku z jego wnioskiem wystosowano zawiadomienie z [...] lipca 2019 r. dotyczące przedłużenia terminu załatwienia sprawy do [...] września 2019 r. Z kolei w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. organ wskazał, że w sprawach z wniosku o informację publiczną oraz z wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, z uwagi na analogiczne unormowanie w zakresie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, ponaglenie nie ma zastosowania. Ponadto organ wskazał na stopień skomplikowania sprawy dotyczącej Bazy danych o obszarach Natura 2000. Wyjaśnił, że weryfikacji ewentualnych ograniczeń udostępnienia informacji (jego części) w oparciu o kryteria mające podstawę w prawie powszechnie obowiązującym wymagają pliki o znacznej wielkości. Sam zaś proces aktualizacji bazy danych sprawia dodatkowo, że ustalenie warunków ponownego wykorzystania informacji tego typu nie jest sprawą precedensową i wymaga dodatkowej analizy. Jest to kolejny etap ustaleń, który uzasadnia wydłużenie rozpoznania sprawy do [...] września 2019 r., o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z [...] lipca 2019 r. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego w zakresie: Bazy danych o obszarach Natura 2000. Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący oraz nakazanie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości w przyszłości. Skarżący podniósł, że organ fałszywie powołuje się na rzekomo złożony stan faktyczny i prawny sprawy, który w rzeczywistości nie ma miejsca. Wyjaśnił, że rażący charakter naruszenia polega na zupełnym zignorowaniu przez organ przepisów o załatwieniu ponaglenia w ciągu 7 dni. W kolejnym piśmie - z [...] sierpnia 2019 r., skarżący podtrzymując skargę o stwierdzenie przewlekłości organu w załatwieniu sprawy, cofnął wniosek o stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażący. Wskazał, że wprawdzie organ w terminie 14 dni od otrzymania wniosku wystosował na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu sektora publicznego pismo o niemożności załatwienia sprawy w terminie ze względu na rzekomo złożony stan faktyczny i prawny sprawy, niemniej jednak faktyczne przyczyny opóźnienia, tj. rzekomo potrzebne czynności wyjaśniające, organ wskazał dopiero w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. W ocenie skarżącego wyjaśnienia organu świadczą jednak, że deklarowane czynności wyjaśniające są czynnościami pozorowanymi. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że jeśli jakieś elementy treści przedmiotowej bazy danych podlegają na mocy innych przepisów prawa ograniczeniom udostępniania, to ograniczenia takie organ musiał już przed otrzymaniem wniosku skarżącego znać i stosować. Ponowna analiza takich ograniczeń w ramach rozpatrywania wniosku skarżącego jest więc czynnością pozorną. Przesłanką skomplikowania sprawy nie jest także sama wielkość plików. Informacje te mają mają prostą, powtarzalną strukturę. Przesłanką skomplikowania nie jest również proces aktualizacji bazy. Powyższe zaś wskazuje, że przedłużanie terminu załatwienia wniosku przez organ ma charakter przewlekłości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Przedstawił stan faktyczny sprawy i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w zakresie: Bazy danych o obszarach Natura 2000 (bazy danych SDF), w formacie cyfrowym mdb lub xml, wg stanu aktualnego. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego z [...] lipca 2019 r. stanowią przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w świetle art. 25 ust. 2 ww. ustawy do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego stosuje się przepisy p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pogląd ten znajduje zastosowanie także w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Z uwagi bowiem na to, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie zawiera odesłania do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do całego postępowania, to przyjąć należy, że nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi na przewlekłość wymóg wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli wniosek o ponowne wykorzystywanie nie może zostać rozpatrzony w terminie 14 dni, podmiot zobowiązany zawiadamia w tym terminie wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie, w jakim rozpatrzy wniosek, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia tego wniosku (art. 22 ust. 2). Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z [...] lipca 2019 r., tj. w terminie 14 dni od otrzymania przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego zawiadomił skarżącego, że ze względu na złożony stan faktyczny i prawny sprawy, odpowiedź na jego wniosek zostanie udzielona w terminie do dnia [...] września 2019 r., tj. w terminie 2 miesięcy o którym mowa w tym przepisie. Nadto, w kolejnym swoim piśmie - z [...] sierpnia 2019 r. organ dodatkowo wskazał na stopień skomplikowania sprawy dotyczącej Bazy danych o obszarach Natura 2000. Wyjaśnił, że weryfikacji ewentualnych ograniczeń udostępnienia informacji (jego części) w oparciu o kryteria mające podstawę w prawie powszechnie obowiązującym wymagają pliki o znacznej wielkości. Sam zaś proces aktualizacji bazy danych sprawia dodatkowo, że ustalenie warunków ponownego wykorzystania informacji tego typu wymaga dodatkowej analizy. Jest to zaś kolejny etap ustaleń, który uzasadnia wydłużenie rozpoznania sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego nie jest uzasadniony. Uznać bowiem należy, że organ w wymaganych przepisami prawa terminach powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2019 r. i terminie jego załatwienia. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, wskazane przez organ czynności wyjaśniające nie są czynnościami pozorowanymi, a konieczność ich przeprowadzenia jest przekonywująca. Tym samym, skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesioną już pismem z [...] sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] września 2019 r. należy uznać za przedwczesną. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.