II SAB/Wa 627/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - J. S., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] listopada 2012 r. złożył do Komendanta Rejonowego Policji [...] wniosek o przekazanie kopii dokumentów z akt zakończonego postępowania wyjaśniającego o sygn. [...], [...] w sprawie o czyn z art. 107 Kodeksu wykroczeń. Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował ww., że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Aby informacja była informacją publiczną musi dotyczyć spraw publicznych. W przedmiotowej sprawie o wykroczenie przeprowadzone zostały czynności wyjaśniające, które zakończyły się wnioskiem o odstąpienie od kierowania wniosku o ukaranie do Sądu. Stronie pokrzywdzonej, zgodnie z art. 27 § 2 Kodeksu postępowań w sprawach o wykroczenia przysługuje prawo do samodzielnego wniesienia wniosku o ukaranie jako oskarżycielowi posiłkowemu do Sądu Rejonowego [...]. Ponieważ żądanie dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej to nie zostanie ona przekazana. J. S. w dniu [...] grudnia 2012 r. złożył do Komendanta [...] Policji "zażalenie na nieudostępnienie informacji publicznej w terminie", w którym podniósł, że akta spraw (szeroko rozumianych, a zatem również spraw o wykroczenia) są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Dlatego też działanie Komendanta KRP [...] rażąco narusza prawo. Wniósł o wyznaczenie organowi terminu do udostępnienia żądanej informacji we wskazanej przez niego formie. Zastępca Naczelnik Wydziału Kontroli [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformował ww., że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie przepisów Działu VIII ustalono, że Komendant Rejonowy Policji [...] słusznie uznał wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. za bezprzedmiotowy, jako że żądana informacja nie jest informacją publiczną. J. S. w dniu 21 sierpnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi, że organ naruszył następujące przepisy: 1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie; 2) art. 3 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 104 i art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 10 ust. 1 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich niezastosowanie i zaniechanie rozważenia, czy wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, a nie w drodze czynności materialno-technicznej; 3) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na ograniczeniu dostępu do informacji publicznej, mimo braku konieczności ochrony praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa; 4) art. 38 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz art. 156 Kodeksu postępowania karnego polegającą na przyjęciu, iż wnioskowane informacje nie mają charakteru publicznego i nie wydaniu decyzji administracyjnej. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie Komendanta Rejonowego Policji [...] do rozpoznania jego wniosku oraz wydanie w tej sprawie decyzji w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zwolnienie z kosztów postępowania. Komendant Rejonowy Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną i skarżący został pisemnie o tym poinformowany. W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 20 listopada 2013 r. rozpoznawał skargę J. S. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym samym dniu Sąd wyrokiem sygn. akt II SAB/Wa 419/13 skargę oddalił. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że analiza okoliczności faktycznych sprawy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do uznania, że Komendant [...] Policji pozostaje w stanie bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., bowiem wniosek ten został skierowany do Komendanta Rejonowego Policji [...] i to właśnie ten organ podjął działania w celu jego załatwienia zgodnie z właściwością. Stanowisko tego organu odnośnie charakteru żądanej informacji, że nie jest ona informacją publiczną nie mogła być przedmiotem merytorycznej oceny Sądu w przedmiotowym postępowaniu. Skoro skarga została skierowana wobec Komendanta [...] Policji, ocenie Sądu podlegała wyłącznie kwestia, czy temu właśnie organowi można przypisać stan bezczynności w prawnych i faktycznych okolicznościach niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Przepisy powyżej powołanej ustawy nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten "milczy" w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 powołanej ustawy na podstawie jej art. 16 ust. 1, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie określonym w powyżej powołanej ustawie. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. w rozpoznawanej sprawie podmiotem obowiązanym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. był Komendant Rejonowy Policji [...] Natomiast sporną, a istotną kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy powyżej określony organ jako podmiot obowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego powinien udostępnić skarżącemu żądane informacje w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dla zidentyfikowania pojęcia informacji publicznej konieczna jest łączna interpretacja art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołany przepis konstytucyjny wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej za informacje publiczną uznaje każdą informację w sprawach publicznych. Sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie mają takiego charakteru indywidualne sprawy dotyczące konkretnej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i nie wykonującego zadań publicznych. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] maja 2012 r. do Komendanta Rejonowego Policji [...] skierował zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia wykroczenia z art. 107 Kodeksu wykroczeń. Z pisma organu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wynika, że Zespół ds. Wykroczeń Komendy Rejonowej Policji w związku z powyższym zawiadomieniem prowadził czynności wyjaśniające, które zostały udokumentowane dwoma notatkami urzędowymi z dnia [...] czerwca 2012 r. i z dnia [...] lipca 2012 r. Podczas czynności wyjaśniających przesłuchani zostali w charakterze świadka - skarżący oraz jego żona J. S.. Z czynności tych zostały sporządzone protokoły. Ww. w piśmie organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostali poinformowani, że przeprowadzone czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do skierowania wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego [...] Wydział Karny. Zostali również poinformowani o przysługującym im prawie wynikającym z art. 27 § 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia tzn. możliwości wniesienia wniosku o ukaranie jako oskarżycielom posiłkowym. Nie można zgodzić się z jednoznacznym stanowiskiem organu, że żądane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków w sprawie o wykroczenia oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenia mogą posiadać taki walor, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informacje o sposobie prowadzenia sprawy, stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych. Jednakże analiza dokumentów, których udostępnienia domaga się skarżący doprowadziła do wniosku, że pozbawione są one cechy sprawy publicznej, a dotyczą sprawy indywidualnej, zainicjowanej przez skarżącego. Zgodzić się należy natomiast z twierdzeniem organ, że kwestia udostępnienia materiałów sprawy w ramach prowadzonego postępowania w sprawie o wykroczenie, w której prowadzone były czynności wyjaśniające, uregulowana jest w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 395 z późn. zm.). Zgodnie z art. 38 § 1 powołanej ustawy, do czynności procesowych, prowadzonych w ramach postępowania w sprawie o wykroczenie, odpowiednie zastosowanie ma art. 156 § 1 - 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), który reguluje kwestie udostępniania akt sądowych stronom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym oraz innym osobom za zgodą prezesa sądu, i tylko w przypadku wymienionych osób, wyłącznie na etapie postępowania sądowego w danej sprawie o wykroczenie, dostęp do informacji publicznej, czyli akt sprawy, będzie podlegał reżimowi ustawy - Kodeks postępowania karnego, z wyłączeniem trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W przypadku spraw o wykroczenia zapoznanie się z aktami sprawy możliwe jest na etapie sprawy sądowej, wyłączono bowiem ze stosowania w tych sprawach przepisu o udostępnianiu akt w postępowaniu przygotowawczym (art. 156 § 5 Kpk). W tym miejscu podać należy, że art. 38 § 1 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 2 w związku z art. 31 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r. z dniem 16 czerwca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem przepis ten traci moc w zakresie, w jakim przewiduje na etapie czynności wyjaśniających, o których mowa w art. 54 ustawy - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, prawa dostępu do akt dla osoby, wobec której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie. W niniejszej sprawie chodzi jednak o dostęp do informacji publicznej osoby zawiadamiającej o popełnieniu wykroczenia na niej i jej rodzinie. Z powyższego wynika, że na etapie czynności wyjaśniających w sprawie o wykroczenie nie jest możliwy dla osób trzecich dostęp do akt czynności wyjaśniających. Skoro więc dostęp ten nie jest możliwy, to nie oznacza, że udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Zgodnie z art. 56a ustawy - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 27, osobie która złożyła zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia, przysługuje zażalenie do organu nadrzędnego na niewniesienie wniosku o ukaranie. W świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący może realizować swoje konstytucyjne prawo do informacji publicznej właśnie w odrębnym trybie przewidzianym w ustawie - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Organ odmawiając skarżącemu udzielenia żądanych informacji publicznych z akt czynności wyjaśniających nie ograniczył jego prawa do ich otrzymania, a wyłącznie poinformował go, że nie może tego uczynić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym nieuzasadnione są wszelkie zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w niej przepisów. Nie był on bowiem zobowiązany do ich stosowania. Konkludując Sąd stwierdza, że analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do uznani, że organ pozostaje w stanie bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. Ponadto, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie powinna być instrumentem prawnym w sprawach indywidualnych, a taką bez wątpienia jest sprawa skarżącego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.