II SAB/Wa 627/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Powiatu [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego drogi na nieruchomości nr [...] w [...] 1. zobowiązuje Radę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą W. S. na bezczynność Rady Powiatu [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", 2) stwierdzenie, że organ rażąco naruszył art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2017 r. skierował do organu pocztą elektroniczną w trybie u.d.i.p. wniosek o udzielenie informacji: "1) czy, a jeśli tak to kto i kiedy urządził drogę na działce o nr ew. [...] w [...]? 2) czy, a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych, wnoszę o przesłanie kopii uchwały w tej sprawie". Skarżący wskazał, że organ mimo upływu 307 dni nie odpowiedział na zadane pytania, nie podając żadnego racjonalnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...], na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany drogą elektroniczną na dwa adresy: [...] oraz [...]. Z jego treści wynika, że został skierowany do Starosty [...] i Rady Powiatu [...]. Nadto w okresie od dnia [...] grudnia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej aż 83 (osiemdziesiąt trzy) wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Pozostałe wnioski były w zasadzie tożsame, dotyczyły wskazania kto i kiedy urządził drogę na podanym we wniosku numerze działki oraz czy, a jeżeli tak to kiedy zaliczono ww. działkę/drogę do dróg powiatowych. Organ wskazał dodatkowo, iż kwestie objęte wnioskami skarżącego dotyczyły powiatowego zasobu nieruchomości, którym zgodnie z art. 25b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), dalej: "u.g.n.", gospodaruje zarząd powiatu, nie zaś rada powiatu. Także do zadań i kompetencji zarządu powiatu, nie rady, należy urządzanie i zarząd drogami powiatowymi. Dodatkowo organ podkreślił, iż rada powiatu wszelkie czynności podejmuje w drodze jawnych i udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej uchwał, zatem ewentualne uchwały podejmowane w przedmiocie zaliczenia określonej działki/drogi do kategorii dróg publicznych są ogólnie dostępne i nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Czynności w przedmiocie załatwienia ww. wniosków, w tym wniosku objętego niniejszą skargą, prowadził Starosta [...], jako przedstawiciel zarządu powiatu. Organ zauważył również, że z ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że organem który reprezentuje powiat na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest starosta. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone, zatem nie powinny być - bez szczególnego uzasadnienia - przenoszone między nimi. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej został skierowany do podmiotu władzy publicznej jakim jest Powiat [...]. Oba adresy poczty elektronicznej, na które zostało przesłane zapytanie, stanowią adresy Powiatu [...], o czym przesądza wskazana w adresie domena "[...]". Załatwianie sprawy przez Starostę [...] było zatem wystarczające i w pełni prawidłowe. Nie sposób bowiem oczekiwać, iż na jeden wniosek odpowiedzi udzielać będą dwa podmioty (organy) w strukturze jednego organu władzy publicznej, w szczególności gdy drugi organ nie ma wiedzy w tym zakresie. Kwestia zaś prawidłowości załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Starostę [...] stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi podnosząc, iż żądanej informacji nie otrzymał także od Starosty [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Nie ulega wątpliwości, że Rada Powiatu [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Również wnioskowana informacja posiada przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem jest związana z funkcjonowaniem organu i jego ustawowymi działaniami. Kwestie te nie były sporne między stronami. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek skarżącego został rozpoznany, tj. czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę sam bowiem wskazał, iż skoro tożsame przedmiotowo pytanie wnioskodawca skierował także do Starosty [...], to Rada Powiatu nie miała podstaw aby zareagować na przedmiotowy wniosek. W tym miejscu podkreślić należy, iż z brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być zatem adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 105). Zaznaczyć również trzeba, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej to wnioskodawca inicjujący postępowanie decyduje o tym, od którego podmiotu chce uzyskać żądaną informację. To sprawia, że co do zasady, (abstrahując od racjonalności tego typu działań) może żądać udzielenia tej samej informacji od kilku różnych podmiotów. W takiej zaś sytuacji, dopiero udzielenie żądanej informacji przez jednego z adresatów wniosku, może zwolnić pozostałych adresatów z obowiązku udzielania tej samej informacji publicznej. Gdy bowiem objęta wnioskiem informacja zostanie udostępniona wnioskodawcy, to od tego momentu traci on interes prawny w domaganiu się udostępnienia tych samych danych od innych organów. W niniejszej sprawie nie zaistniała jednak powyższa okoliczność zwalniająca adresata wniosku z obowiązku ustosunkowania się do treści żądania wniosku. Rada Powiatu nie wykazała bowiem, aby Starosta udzielił skarżącemu żądanych przez niego danych. W konsekwencji nie można uznać, iż fakt skierowania tożsamego wniosku do Starosty, zwalniał Radę Powiatu z obowiązku rozpoznania sprawy. Zauważyć przy tym należy, że Rada Powiatu nie mogła skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku stwierdzając, że ewentualne uchwały będące przedmiotem zainteresowania skarżącego, mogą znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej organu, gdyż co do zasady takie akty są tam ujawniane. Należy bowiem pamiętać o tym, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Organ odnosząc się więc do pytania objętego punktem 2 wniosku winien ustalić, czy sprecyzowana we wniosku uchwała została w ogóle wydana, a jeśli tak, to czy rzeczywiście została opublikowana w BIP. W razie wydania żądanej uchwały i ujawnienia jej w BIP, organ powinien też wskazać wnioskodawcy dokładne miejsce jej zamieszczenia. Samo bowiem odniesienie się przez organ do generalnej zasady publikowania tego rodzaju uchwał w BIP, nie stanowi załatwienia żądania skarżącego domagającego się informacji dotyczących konkretnej uchwały, a nie informacji o zasadach ujawniania tego rodzaju rozstrzygnięć. Podkreślić również należy, że z zarzutu bezczynności nie zwalniało organu stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, iż Rada Powiatu nie posiada wiedzy w zakresie przedmiotu wniosku. W sytuacji bowiem gdy organ nie ustali tego, czy jest w posiadaniu uchwały określonej w punkcie 2 wniosku, przedwczesnym byłoby przesądzanie o tym, iż nie posiada informacji objętej punktem 1 wniosku. Przedmiotem tego pytania była bowiem ta sama droga, której dotyczył punkt 2 wniosku. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. na gruncie przepisów u.d.i.p. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. Sąd zobowiązał zatem organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wziął w tym względzie pod uwagę znaczącą ilość wniosków jakie skarżący kieruje do organu, a także okoliczność, że skarżący swoim działaniem sam przyczynia się do wydłużania czasu procedowania organu. Nadto powielając swoje wnioski i kierując tożsame pytania do różnych organów działających w ramach tej samej jednostki samorządu terytorialnego, dodatkowo utrudnia pracę organom Powiatu [...] wprowadzając zamieszanie, co w sposób oczywisty przekłada się na wydłużenie czasu rozpoznawania wniosków skarżącego. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.