II SAB/Wa 632/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę w całości - J. P. pismem z dnia 24 marca 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej jako Komendant Główny SG lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Głównego SG do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Komendanta Głównego SG do ukarania dyscyplinarnego pracownika/funkcjonariusza winnego niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpni 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w celu ustalenia przysługujących mu świadczeń zaopatrzenia emerytalnego w dniu [...] marca 2015 r. skierował do Komendanta Głównego SG wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści oraz wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wskazanie: 1) podstaw prawnych przyznawania określonym grupom żołnierzy Wojsk Ochrony Pogranicza na przełomie lat 70/80-tych ub. wieku dodatku wywiadowczego; 2) podstaw prawnych przyznawania określonym grupom żołnierzy WOP na przełomie lat 70/80-tych dodatku zwiadowczego; 3) określenia wysokości tych dodatków za lata 1977-1990, dla stopni oficerskich, począwszy od dnia 1 stycznia 1977 r. do dnia rozwiązania WOP; 4) przekazania przepisów o dodatku zwiadowczym w formie kserokopii. Wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia określonej treści został przez organ skierowany do Ministra Obrony Narodowej, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został zrealizowany do dnia [...] marca 2015 r. Wobec braku odpowiedzi lub decyzji odmownej, skarżący przesłał ponownie organowi drogą faxową wniosek o udzielenie informacji. Jednakże do dnia złożenia skargi Komendant Główny SG nie udostępnił informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący dodał, iż zgłaszany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problem sprowadza się do porównania pojęć: dodatek zwiadowczy, a wywiadowczy w kontekście regulatorów prawnych, zbadania tych regulatorów i podania skarżącemu, czy pojęcie dodatek zwiadowczy jest pojęciem prawnym, czy też zwyczajowym. Korespondencja z organem na powyższy temat trwała ponad 3 m-ce, zaś ten nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2015 r., co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny SG wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się w piśmie procesowym do zarzutów skargi organ wskazał, iż w dniu [...] marca 2015 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej SG przesłał wniosek J. P. z dnia [...] marca 2015 r. do dyrektora Biura Ochrony Informacji KGSG, który jest upoważniony w imieniu Komendanta Głównego SG do rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej. W tym samym dniu Dyrektor Biura Ochrony Informacji KGSG zwrócił się z zapytaniem do Kierownika Archiwum SG, czy jest w posiadaniu informacji, o które zawnioskował J. P. W dniu [...] marca 2015 r. Kierownik Archiwum SG przesłał odpowiedź: "Wszystkie akta wytworzone przez organy Zwiadu WOP Archiwum Straży Granicznej w [...] przekazało do IPN w [...]. Pan J. P. otrzymał kserokopie dostępnych w zasobie Archiwum SG materiałów w przedmiotowej sprawie (zarządzenia - Zarządzenia MON, rozkazy dzienne [...] Brygady WOP)". W dniu [...] marca 2015 r. Dyrektor Biura Ochrony Informacji KGSG pismem nr [...]z dnia [...] marca 2015 r., poinformował J. P., iż Straż Graniczna nie posiada wnioskowanych informacji. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż nie jest możliwym udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1 i 2 przedmiotowego wniosku, gdyż żądanie informacji o obowiązującym prawie oraz informacji o zastosowaniu tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej nie może być rozpatrywane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02 stwierdził, iż w przypadku domagania się informacji o obowiązującym prawie oraz informacji o zastosowaniu tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej - ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje zastosowania. Na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Ponadto Komendant Główny Policji stwierdził, iż nie jest możliwym udzielenie odpowiedzi na pkt 3 przedmiotowego wniosku, ponieważ organ nie jest właściwy do jego rozpatrzenia. Organem właściwym w sprawach dotyczących byłych żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jest Minister Obrony Narodowej. Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisach prawa (przytoczonych w odpowiedzi na skargę), jak i w orzecznictwie sądowym np. wyrokach WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt II SA 1638/03 i z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt II SA 508/03. Mając zaś na uwadze pkt 4 przedmiotowego wniosku, w oparciu o przesłane stanowisko Kierownika Archiwum SG, Dyrektor Biura Ochrony Informacji KUSO pismem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, iż Straż Graniczna nie posiada wymaganych informacji. Reasumując, Komendant Główny SG stwierdził, iż poinformowanie wnioskodawcy o braku informacji w zasobach zobowiązanego usunęło stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wniósł uprawniony, toteż skarga w takim przypadku jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżący podniósł, iż jego pytania o udostępnienie informacji publicznej zmierzały do ustalenia, czy w obrocie prawnym jest akt prawny o warunkach przyznawania żołnierzom WOP dodatku zwiadowczego. Nadto chciał te przepisy uzyskać w formie kserokopii. Organ zaś przez 3 miesiące nie potrafił zająć stanowiska w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a tej ustawy). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy), ani nie wydaje w powyższym terminie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie nie sposób organowi przypisać bezczynności albowiem, z uwagi na przedmiot wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2015 r. wniosek ten nie może być zrealizowany w jednej z powyżej wskazanych form. W istocie bowiem pytania 1 i 2 zawarte w przedmiotowym wniosku dotyczą podania podstaw prawnych przyznawania żołnierzom określonych składników uposażenia, zaś ich wysokość dla stopni oficerskich, o czym w pkt 3 wniosku, wynika także z ogólnie obowiązujących resortowych przepisów płacowych, których kserokopii skarżący domagał się w pkt 4 wniosku. Odnosząc się do materialno prawnej sfery żądania skarżącego należy podnieść, że przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zawierają definicję informacji publicznej stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Żądanie informacji o obowiązujących przepisach prawa, jak też zastosowanych przepisach prawa w indywidualnej sprawie nie mieści się w kategorii informacji publicznej udostępnionej w trybie wspomnianej ustawy. Tymczasem taki właśnie charakter ma żądanie sformułowane we wniosku z dnia [...] marca 2015 r. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zaś wniosek skarżącego, niebudzący wątpliwości co do treści, nie odnosi się do faktycznych form działania organu administracji publicznej (tutaj Komendanta Głównego SG) w sferze publicznej, lecz sprowadza się wprost do pytań o obowiązujące przepisy prawa. Do tak określonego żądania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 (publik. Lex nr 78063), w którym dokonując wykładni art. 6 o dostępie do informacji publicznej Sąd ten stwierdził, iż informacja publiczna odnosi się do określonych danych, a nie jest środkiem ich kwestionowania (Lex nr 78063). Wprawdzie Komendant Główny SG w odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielił pismem z dnia [...] marca 2015 r. odpowiedzi, iż nie posiada wnioskowanych informacji, niemniej z uwagi na powyższe, nie sposób tylko z tego powodu organowi przypisać bezczynności w realizacji wniosku z dnia [...] marca 2015 r., bowiem organ na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miał obowiązku udostępnić wnioskowanej informacji, bądź decyzją odmówić jej udostępnienia. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi, jak i wnioski w niej zawarte należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.