II SAB/Wa 651/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółdzielnią" bądź "Skarżącą") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. (zwanego dalej: "Prezydentem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Spółdzielnia wystąpił do Prezydenta o udzielenie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania: 1) czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" korzysta z nieruchomości stanowiącej (stanowiących) własność W.; 2) na jakiej podstawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" korzysta z nieruchomości stanowiącej (stanowiących) własność W. (w szczególności, czy jest to ta sama umowa dzierżawy z dnia [...] października 1997 r., na podstawie której Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oraz Spółdzielnia dzierżawi nieruchomości stanowiące własność W. w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] – działki ew. o numerach [...] z obrębu [...]). Wskazano następnie, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytania, należy udzielić odpowiedzi na dalsze pytania: 1) w jakiej wysokości w latach 1997-2019 Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" obowiązana była wnosić opłaty (czynsz dzierżawny) z tytułu korzystania z nieruchomości; 2) czy i w jakich datach (jeśli następowało to kilkukrotnie) w latach 1997-2019 była podwyższana opłata (czynsz dzierżawny) z tytułu korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z nieruchomości; 3) czy W. zawarło ze przez Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" jakiekolwiek dodatkowe umowy, aneksy do umowy, porozumienia lub złożyło inne oświadczenia woli lub wiedzy co do zasad i opłat z tytułu korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z nieruchomości; 4) czy przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" prowadzone są jakiekolwiek postępowania sądowe lub egzekucyjne dotyczące opłat z tytułu korzystania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu Miasta W. poinformował Spółdzielnię, że z uwagi na konieczność dokonania szczegółowej analizy wniosku, udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi niezwłocznie, nie później niż do dnia 15 czerwca 2019 r. Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. poinformowano Skarżącą, że jej żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Wyjaśniono przy tym, że Spółdzielnia korzysta z terenu położonego w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] – na podstawie tej samej umowy, co Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Obie spółdzielnie są sukcesorami praw i obowiązków wynikających z umowy dzierżawy zawartej aktem notarialnym [...] z dnia [...] października 1997 r. ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]". Kwestie związane z wydzieleniem się ze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" kolejnych spółdzielni tj. Skarżącej i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz przejęciem praw i obowiązków wynikających z ww. umowy dzierżawy były przedmiotem postępowań prowadzonych przed sądem cywilnym. Postępowania sądowe dotyczące zapłaty czynszu dzierżawnego z tytułu ww. umowy nadal są prowadzone m.in. w odniesieniu do Spółdzielni. Z tego względu uznać należało, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie mógł zostać rozpatrzony w trybie u.d.i.p., bowiem nie miał na celu uzyskanie informacji służącej obiektywnie dobru powszechnemu, lecz dotyczył indywidualnego interesu Skarżącej. Zdaniem organy, Spółdzielni chodziło w istocie o uzyskanie informacji o opłatach wnoszonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z tytułu umowy dzierżawy, które mogłyby być wykorzystane w postępowaniu prowadzonym przed sądem cywilnym. Skarżąca wystąpiła z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które wydało w dniu [...] sierpnia 2019 r. postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność. Pismem z dnia 2 września 2019 r. Spółdzielnia wniosła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że udostępnienie jakiemukolwiek podmiotowi nieruchomości stanowiącej własność W. stanowi zadysponowanie majątkiem samorządowym, zatem informacja w tym zakresie, w tym dotycząca pożytków z majątku, stanowi informację publiczną podlegająca udostępnieniu. Zdaniem Skarżącej, jeśli organ uznał, że nie jest możliwe udostępnienie takiej informacji, to winien wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że Prezydent jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Spór między stronami dotyczył natomiast tego, czy informacje objęte wnioskiem Spółdzielni stanowiły informację publiczną, a jeśli tak, to czy Prezydent był obowiązany do ich udostępnienia w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że Prezydent – jako organ samorządowy – niewątpliwie obowiązany jest do informowania o swojej działalności w sprawach publicznych. Podkreślić jednak wyraźnie należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o "sprawach publicznych". W konsekwencji, aby po stronie organu powstał obowiązek informacyjny, zakres przedmiotowy pytania musi odnosić się do sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r. o sygn. akt I OSK 1359/18 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie sporu między stronami uzależnione było zatem od zbadania przedmiotu żądania Skarżącej. Nie można bowiem skutecznie zarzucić bezczynności Prezydentowi w sytuacji, gdy ten, realizując wniosek Skarżącej, odnosił się wyłącznie do zakresu przedmiotowego ujętego w tym wniosku. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje bowiem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądnej informacji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2419/17 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Sądu, analiza wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. prowadzi do przyjęcia, że przedmiotem żądania Skarżącej nie były informacje związane ze sprawą publiczną. Spółdzielni chodziło w istocie o informacje związane z aktywnością Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", nie zaś o informacje dotyczące ogólnego dysponowania majątkiem samorządowym przez organ. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia w pierwszej kolejności sama redakcja dwóch pierwszych pytań wniosku. Zwrócić należy uwagę, że Skarżąca nie zwraca się o informację na temat działań Prezydenta, lecz o to, czy konkretny podmiot – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" – korzysta i ewentualnie na jakiej podstawie z nieruchomości stanowiącej (stanowiących) własność W. Te pytania, warunkujące odpowiedź na kolejne pytania, przekonują, że Skarżąca nie zwraca się o informację dotyczącą stanu prawnego nieruchomości stanowiącej (stanowiących) własność W., w tym o uzyskiwane przez samorząd pożytki z tego tytułu (niezależnie od tego, od kogo one pochodzą), lecz o informacje o podmiocie, z którym organ łączy skonkretyzowany stosunek cywilnoprawy. Po drugie, nie mogło być obojętne w sprawie, że zgodnie z informacją Prezydenta zawartą w odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2019 r., Skarżąca oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" przejęły prawa i obowiązki wynikające z umowy dzierżawy nieruchomości w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...], zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]", z której się wydzieliły. Tym bardziej przyjąć zatem trzeba, że wniosek Skarżącej został złożony we własnej sprawie. Istotne staje się przy tym również to, że – jak to wskazuje Prezydent – postępowania sądowe dotyczące zapłaty czynszu dzierżawnego z tytułu przedmiotowej umowy dzierżawy nadal są prowadzone w stosunku do Spółdzielni. Zgodzić należy się zatem z organem, że Skarżąca dąży do uzyskania informacji objętych wnioskiem, kierując się własnym interesem (interesem prywatnym). Prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. jest uznawana w orzecznictwie sądów administracyjnych za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Jak to się bowiem jednolicie wskazuje, wykładnia przepisów ustawy powinna dokonywać się zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawców nad innymi obywatelami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach. W wyroku z dnia 20 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podgląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1496/16). Reasumując powyższe należy wskazać, że Prezydent w sposób prawidłowy poinformował Skarżącą w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r., że objęta wnioskiem informacja nie może zostać udostępniona jako informacja publiczna. Konstatacja, że Spółdzielnia nie domagała się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji w indywidualnej, czy też we własnej sprawie, prowadzi do uznania, że organ zrealizował swój obowiązek informacyjny w przewidzianym prawem terminie, a zatem nie dopuścił się bezczynności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 tej ustawy.