II SAB/Wa 671/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. C. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego Z. C. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. zatytułowanym "Wezwanie do zawarcia umowy. Wezwanie przedsądowe do zapłaty wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej", skierowanym do Operatora Gazociągów Przemysłowych GAZ-System S.A, z siedzibą w W., Z. C. zwrócił się o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń gazowych usytuowanych na działce stanowiącej własność B. i Z. C., położonej w miejscowości P., nr ew. działki [...], obręb P., gmina Z., powiat S., województwo [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Jako podstawę żądania wskazał art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 18 lipca 2013 r. Oddział Spółki w T. poinformował, że wszelkie informacje odnośnie decyzji administracyjnych będących podstawą wybudowania infrastruktury przesyłowej na działce nr [...] w m. P., zostały przedstawione pełnomocnikom B. i Z. C. w piśmie znak: [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wskazane informacje są zaś wystarczające do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie przedmiotowych decyzji przez właściwe organy administracji publicznej. Udzielenie takich informacji wyczerpuje zatem dyspozycje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", Z. C. ponowił swoje żądanie o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie ze względu na wypowiedzenie pełnomocnictwa dotychczasowemu pełnomocnikowi, wniósł o przesłanie dotychczasowej korespondencji w sprawie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Oddział Spółki w T. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. oraz przekazał wnioskowaną korespondencję. W skardze na bezczynność Operatora Gazociągów Przemysłowych GAZ-System S.A. z siedzibą w W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. C. zarzucił Spółce nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności Operatora Gazociągów Przesyłowych S.A. z siedzibą w W., zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej skarżący nie jest związany jakimkolwiek terminem na jej wniesienie, a nadto skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Natomiast argumentem jednoznacznie przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez spółkę prawa handlowego zajmującą się dystrybucją gazu, ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publicznej (...). Skarżący podniósł, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące oraganami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określanych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo gazownicze ze względu na znaczenie paliwa gazowego dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. W ocenie skarżącego z całą pewnością więc żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii gazowych, dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Operator Gazociągów Przemysłowych GAZ-System S.A. wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że skoro jej Oddział w T. udzielił skarżącemu odpowiedzi i odmówił wydania decyzji w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r., to nie sposób zarzucić jej bezczynności. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/2009 (LexPolonica nr 2144958) stwierdziła, że pismo odmawiające przesłania kopii żądanych dokumentów należy traktować jako decyzję. Zwróciła też uwagę, że podstawą skargi na bezczynność jest fakt milczenia podmiotu, a zatem nie można Spółce postawić zarzutu bezczynności. Zarzut ten jest niezasadny także z tego względu, że spółka prawa handlowego nie jest organem administracji, uprawnionym do wydawania decyzji. Pomimo tego pismo Spółki odmawiające udostępnienia informacji publicznej z powodu zawarcia w nim minimum niezbędnych elementów decyzji, należy w istocie za decyzję uznać. Ponadto Spółka podniosła, że przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakłada obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które takie informacje wytwarzają, a jeśli chodzi o decyzje administracyjne, są nimi organy administracji publicznej. Stwierdziła także, że Oddział w T. nie uchylił się od podania niezbędnych informacji (daty wydania decyzji, znaków, organów, które je wydały), koniecznych do wystąpienia do właściwych organów administracyjnych o ich udostępnienie. Jednocześnie Spółka zauważyła, że skarżący podejmuje próbę uzyskania dowodów – decyzji, na potrzeby dochodzenia roszczeń od operatora gazociągów, zaś tak sformułowane żądnie dotyczące partykularnych interesów skarżącego i nie mieści się w definicji spraw publicznych i informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może znaleźć zastosowania i nie może być nadużywana tam, gdzie racjonalny ustawodawca przewidział (w sprawach indywidualnych, a nie publicznych), prawo oparte na art. 28 K.p.a. Skarżący, jako że decyzja z 1966 r. dotyczy jego prawa własności, był niewątpliwie stroną (uczestnikiem) postępowania i w trybie K.p.a. może dochodzić udostępnienia żądanych dokumentów. Swoje stanowisko w sprawie skarżący podtrzymał w piśmie z dnia 31 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola powyższa nie jest ograniczona w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 118, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", jedynie do administracji publicznej, gdyż zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), organizacje związkowe i pracodawców (...) oraz partie polityczne. Natomiast w myśl art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (...)], dalej jako "P.p.s.a.". W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przedstawionego odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców z KRS z [...] lipca 2013 r., nr [...] wynika, że spółka Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-System S.A. w W. powstała w ramach przekształcenia, jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa, zaś Oddział w T. wymienia się wśród innych jednostek organizacyjnych Spółki. Operator Gazociągów Przesyłowych GAZ-System S.A. w W. znalazł się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Wobec powyższego, skarżony organ jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Pojęcie informacji publicznej określił ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty, a w szczególności decyzje zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot, który je posiada, ale także te dokumenty, których dany podmiot używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotnym jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizacji zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W myśl art. 16 ust, 1 u.d.i.p. orzeczenie o wystąpieniu przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja odmowna jest wydawana w przypadku uznania, że wystąpiły ograniczenia prawa do informacji publicznej regulowane w art. 5 u.d.i.p. oraz w sytuacji umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust 2. W rozpatrywanej sprawie wniosek Z. C. z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczył udostępnienia kserokopii decyzji administracyjnej i innych stosowanych dokumentów związanych z budową, posadowieniem, przebudową urządzeń gazowych na nieruchomości stanowiącej jego własność, położoną w miejscowości P., nr ew. działki [...], obręb P., w tym również protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Niewątpliwie wniosek ten został, w świetle poczynionych rozważań, skierowany do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Nie sposób przyjąć, że pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-System S.A. z siedzibą w W., Oddział w T. z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r., stanowiące kontynuację odpowiedzi z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] stycznia 2013 r., udzielonych na wcześniejszy wniosek, zawierające dane identyfikujące decyzję, na podstawie której gazociąg został wybudowany, stanowią prawidłową realizację wniosku. Nie są one też, wbrew twierdzeniom Spółki, decyzjami administracyjnymi odmawiającymi udzielenia żądanej informacji, nie zawierają bowiem minimum elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), do których zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z treści wskazanych pism nie wynika również, by Spółka nie była dysponentem żądanych informacji. Bez znaczenia dla uznania, że w niniejszej sprawie Spółka GAZ-System S.A. pozostaje w bezczynności, jest okoliczność co do możliwości uzyskania przez skarżącego żądanych dokumentów z właściwych archiwów. W ocenie Sądu, mając na uwadze okoliczność rozpoznawanej sprawy, w tym w szczególności to, że Spółka nie milczała wobec wniosku, prowadziła z wnioskodawcą korespondencję, a brak właściwej realizacji wniosku wynikał z błędnego przyjęcia, że Spółka nie jest przedmiotem zobowiązanym, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex nr 1218894). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.