II SAB/Wa 674/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. sp. j. z siedzibą w S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. [...] Fabryka Betonu W., S. P. sp. j. z siedzibą w [...] (Skarżąca) wnioskiem z [...] lipca 2019 r. skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "Organ", GDDKiA), wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów: 1) wystąpień wykonawcy robót ([...] S.A.) o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu wiadukt [...]w km 2+523,00 nad drogą wojewódzką nr [...], element obiektu: beton konstrukcyjny wraz z wszystkimi załącznikami pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...]czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r.; 2) wystąpień wykonawcy robót ([...] S.A.) o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu wiadukt [...] w km 1+457 nad linią kolejową nr [...] element obiektu: beton konstrukcyjny wraz z wszelkimi załącznikami pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r.; 3) wystąpienia wykonawcy robót ([...] S.A.) o wystawienie przez Inwestora Świadectwa przejęcia dla odcinka I Autostradowej Obwodnicy [...] - dla obiektów [...] oraz [...] oraz dokumentów wystawionych przez Nadzór tej inwestycji w wyniku złożenia tego wystąpienia, w tym Świadectwa przejęcia wskazanego odcinka. Organ pismem z [...] lipca 2019 r. działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dalej u.d.i.p., zawiadomił skarżącą o braku możliwości rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty jego wpływu do GDDKiA z uwagi konieczność dokonania analizy ww. wniosku pod kątem faktycznym i prawnym. Jednocześnie, Organ poinformował Skarżącą, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do [...] września 2019 r. Przedmiotowe pismo zostało wysłane za potwierdzaniem odbioru na wskazany we wniosku adres. Pismo zostało odebrane przez Skarżącą w dniu [...] sierpnia 2019 r. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformował, iż dokumenty w postaci: - wystąpień wykonawcy robót ([...] S.A.) o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu wiadukt [...] w km 2 + 523,00 nad drogą wojewódzką nr [...], element obiektu: beton konstrukcyjny wraz z wszystkimi załącznikami pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., - wystąpień wykonawcy robót ([...] S.A.) o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu wiadukt [...] w km 1+457 nad linią kolejową nr [...] element obiektu: beton konstrukcyjny wraz z wszelkimi załącznikami pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., - wystąpienia wykonawcy robót ([...] S.A.) o wystawienie przez Inwestora Świadectwa przejęcia dla odcinka I Autostradowej Obwodnicy [...] – dla obiektów [...] oraz [...], nie podlegają udostępnieniu, gdyż jako dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Dokonując powyższej kwalifikacji Organ oparł się na wynikach przeprowadzonej analizy zakresu wnioskowanych danych. Wyniki tej analizy wykazały, że wyżej wskazane dokumenty stanowią jedynie element korespondencji w toku procesu inwestycyjnego. Dokumenty te nie stanowią o sprawach publicznych, tj. wydatkowaniu środków publicznych, wykonywaniu zadań przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w tym o realizacji zadania inwestycyjnego. Jest to dokument wewnętrzny, ma charakter pomocniczy w procesie rozliczania inwestycji, sprawozdawania postępów i dokonywania płatności. Pismo to stanowi więc stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej, którą jest świadectwo przejęcia. Pisma, które nie zawierają stanowiska Organu, które służą jedynie wypracowaniu takiego stanowiska przymiotu informacji publicznej nie posiadają, nie wywierają bowiem żadnego skutku prawnego. W związku z czym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotowe pismo zostało wysłane za potwierdzaniem odbioru. Pismo zostało odebrane przez Skarżącą w dniu [...] sierpnia 2019 r. [...] Fabryka Betonu W., S. P. sp. j. z siedzibą w [...] wywiodła skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r., w tym zaniechania wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w zakresie informacji nieudostępnionych przez podmiot zobowiązany, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p."). Jednocześnie Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia [...] lipca 2019 r. i udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii: - wystąpień wykonawcy o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu "wiadukt [...] w km 2+523,00, nad drogą wojewódzką nr [...]", element obiektu: beton konstrukcyjny (wraz z wszelkimi załącznikami), pochodzących z okresu od [...].07.2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., - wystąpień wykonawcy o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu "wiadukt [...] w km 1+457, nad linią kolejową nr [...]" element obiektu: beton konstrukcyjny (wraz z wszelkimi załącznikami), pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r.; - wystąpienia wykonawcy o wystawienie przez nadzór inwestorski Świadectwa przejęcia dla odcinka I Autostradowej Obwodnicy [...] - dla obiektów [...] oraz [...], 2. stwierdzenie, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter rażącego naruszenia, 3. zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, 4. zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przedłożenia Sądowi akt sprawy o sygnaturze [...] wraz z kopią dokumentów w postaci: - wystąpień wykonawcy o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu "wiadukt [...] w km 2+523,00, nad drogą wojewódzką nr [...]", element obiektu: beton konstrukcyjny (wraz z wszelkimi załącznikami), pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r. a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., - wystąpień wykonawcy o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu "wiadukt [...] w km 1+457, nad linią kolejową nr [...]" element obiektu: beton konstrukcyjny (wraz z wszelkimi załącznikami), pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., - wystąpienia wykonawcy o wystawienie przez nadzór inwestorski Świadectwa przejęcia dla odcinka I Autostradowej Obwodnicy [...] – dla obiektów [...] oraz [...]. Jak wynika z uzasadnienia skargi, GDDKiA wskazała, że nie może udostępnić żądanych dokumentów z uwagi na fakt, że stanowią one dokumentację wewnętrzną niestanowiącą informacji publicznej i z tego powodu niemogącą podlegać udostępnieniu na wniosek. Skarżąca wskazała, że kilkukrotnie zwracała się do Organu o powyższe dokumenty. Wówczas Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stała na stanowisku, że nie jest możliwym ich udostępnienie wyłącznie z powodu braku tych dokumentów w dyspozycji GDDKiA. Jak wynika z odpowiedzi na opisane żądania wnioskodawcy, podjęto poszukiwania tych dokumentów w zasobach archiwalnych GDDKiA, które miały zakończyć się rzekomo niepowodzeniem i wyłącznie z tego powodu wskazano wnioskodawcy, że w posiadaniu żądanych dokumentów jest [...] S.A. Oddział w Polsce jako podmiot sprawujący nadzór inwestorski w ramach realizacji Autostradowej Obwodnicy [...]. Powyższe okoliczności wskazują w sposób jednoznaczny, że podmiot zobowiązany już w toku wcześniejszego postępowania o udzielenie informacji publicznej przyznał zasadność udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentów zawierających wystąpienia generalnego wykonawcy o przejęcie robót, natomiast do ich udostępnienia nie doszło, z uwagi na rzekomy brak tych dokumentów w posiadaniu GDDKiA. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 135/18, który zapadł w sprawie nie udostępnienia przez [...] S.A. Oddział w Polsce wnioskowanych dokumentów, których skarżąca domaga się również w sprawie niniejszej. W wyroku tym wskazano, że "...świadectwo przejęcia wybudowanych obiektów budowlanych [...] podobnie jak wystąpienia wykonawcy o potwierdzenie wykonania określonych robót budowlanych stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie." Kluczowym jest, że powyższa teza pochodzi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wypowiadał się w zakresie zasadności i istnienia podstaw do udzielenia tych samych dokumentów, których obecnie wnioskodawczyni żąda od Generalnego Dyrektora. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skargi nie odmówił udzielenia informacji publicznej, lecz poinformował, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Organ wyjaśnił, że Sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wystąpienia wykonawców robót o potwierdzenie wykonania robót/projektów mają właśnie taki charakter. Stanowią one jedynie element korespondencji w toku procesu inwestycyjnego. Dokumenty te nie stanowią o sprawach publicznych, tj. wydatkowaniu środków publicznych, wykonywaniu zadań przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w tym o realizacji zadania inwestycyjnego. Dokumentem tym jest Świadectwo przejęcia, w którym stwierdza się wykonanie określonych robót. Skarżący słusznie więc zauważył w skardze, że "istotą i celem podobnego wystąpienia [wystąpienia wykonawców robót o potwierdzenie wykonania robót/projektów], które stanowią wyraźne oświadczenie i wynikające z niego nierozerwalnie żądanie w postaci kolejno stwierdzenia przez wykonawcę, że roboty te znajdują się w określonym stanie, umożliwiający ich odbiór, ze względu na który wykonawca prac żąda przystąpienia do formalnego odbioru robót z uwagi na ich stan mający umożliwiać dokonanie takiego odbioru". Wystąpienia wykonawców robót o potwierdzenie wykonania robót/projektów są więc wnioskiem o wytworzenie informacji publicznej w postaci potwierdzenia wykonania robót. Samo wystąpienie wykonawców robót o potwierdzenie wykonania robót/projektów, w którym określony jest zakres wykonanych prac, nie stanowi jednak w sposób jednoznaczny o ich wykonaniu i jakości ich wykonania. Ich wykonanie i jakość wykonania musi być bowiem potwierdzone przez zamawiającego i dopiero dokument potwierdzający wykonanie robót przez zamawiającego stanowi informację publiczną. Stanowi bowiem m.in. podstawę zapłaty. Interpretacja przedstawiona w skardze, zgodnie z którą dokumenty - wystąpienia wykonawców robót o potwierdzenie wykonania robót/projektów, odnoszące się do "stanu realizowanego przedsięwzięcia, umożliwiającego jego odbiór i stanowiącego podstawę zapłaty" prowadziłaby do wniosku, iż każde oświadczenie wykonawcy robót o ich stanie - bez ich weryfikacji przez zamawiającego - skutkowałoby wydatkowaniem środków publicznych jako "stanowiącego podstawę zapłaty". Tymczasem wystąpienia wykonawców robót o potwierdzenie wykonania robót/projektów nie wywołują skutków prawnych w postaci wydatkowania środków publicznych czy nawet nie określają w sposób jednoznaczny stanu zaawansowania prac. Te mogą nie być wykonane lub wykonane w sposób wadliwy. Reasumując, wystąpienia wykonawców robót o potwierdzenie wykonania robót/projektów stanowią dokumenty wewnętrzne, mają charakter pomocniczy w procesie rozliczania inwestycji, sprawozdawania postępów i dokonywania płatności. Pisma te stanowią więc stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej, którą jest świadectwo przejęcia. Pisma, które nie zawierają stanowiska Organu, które służą jedynie wypracowaniu takiego stanowiska przymiotu informacji publicznej nie posiadają, nie wywierają bowiem żadnego skutku prawnego. W związku z czym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Dokumenty te nie są wyrazem stanowiska Organu, a tym samym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Na zakończenie Organ wskazał, że nie dysponuje dokumentacją w postaci: - wystąpień wykonawcy robót ([...] S.A.) o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu wiadukt [...] w km 2+523,00 nad drogą wojewódzką nr [...], element obiektu: beton konstrukcyjny wraz z wszystkimi załącznikami pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., - wystąpień wykonawcy robót ([...] S.A.) o potwierdzenie wykonania robót budowlanych/projektów dla obiektu wiadukt [...] w km 1+457 nad linią kolejową nr [...] element obiektu: beton konstrukcyjny wraz z wszelkimi załącznikami pochodzących z okresu od [...] lipca 2009 r. do [...] czerwca 2010 r., a także z okresu od [...] czerwca 2011 r. do [...] lipca 2011 r., - wystąpienia wykonawcy robót ([...] S.A.) o wystawienie przez Inwestora Świadectwa przejęcia dla odcinka I Autostradowej Obwodnicy [...] - dla obiektów [...] oraz [...]. O powyższym Skarżąca została poinformowana pismem z [...] maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana wedle przytoczonych wyżej zasad wykazała, że wydana została z obowiązującymi przepisami prawa. Spór w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu – GDDKIA w powiązaniu ze sferą wykładni i zastosowania przepisów regulujących zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a w szczególności – zasadności uznania żądanych dokumentów za dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stwierdza też, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie natomiast braku podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na bezczynność GDDKIA w sprawie udzielenia informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p.", lub "ustawą". Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; opubl. w CBOIS pod adresem http://www.nsa.gov.pl). Ponadto odnotować również trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną. Dalej trzeba podkreślić, że nie ma legalnej definicji pojęcia "bezczynność organu". Przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności. Według poglądów doktryny i orzecznictwa z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia albo też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110);. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, opubl. w CBOIS). Można stwierdzić, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza, bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Pismo informujące ma postać czynności materialno - technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek. Wysłanie takiego pisma zazwyczaj chroni organ przed zarzutem bezczynności. Odnotować również należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. Dlatego powinność udzielenia informacji publicznej spoczywa tylko na podmiocie, o jakim mowa w ustawie i który jednocześnie takimi informacjami dysponuje. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem administracji publicznej dysponującym środkami publicznymi, dysponuje majątkiem publicznym, tak więc bez wątpienia obowiązany jest do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy udostępnienia wystąpień wykonawcy o potwierdzenie wykonania robót budowlanych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt 135/18, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, świadectwo przejęcia wybudowanych obiektów budowlanych wystawione na żądanie wykonawcy robót budowlanych przez podmiot sprawujący na podstawie umowy cywilnoprawnej nadzór inwestorki nad inwestycją podobnie jak wystąpienia wykonawcy o potwierdzenie wykonania określonych robót budowlanych stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, zarówno wytworzona przez organ jak i nie pochodząca wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Należy przypomnieć, że Spółka, do której Skarżąca zwróciła się o udostępnienie spornej informacji, działała w imieniu i na rzecz GDDKiA, a więc podmiotu który wykonuje zadania publiczne (dysponuje majątkiem publicznym). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Organ przyjął w sposób błędny, że wystąpienia wykonawcy o potwierdzenie wykonania określonych robót budowlanych stanowią dokumenty wewnętrzne nie będące informacją publiczną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał jednak, że mimo błędnego przyjęcia przez organ, że wystąpienia wykonawcy o potwierdzenie wykonania określonych robót budowlanych stanowią dokumenty wewnętrzne, skargę należało oddalić, gdyż jak wynika z odpowiedzi na skargę GDDKiA nie jest w posiadaniu żądanych przez stronę dokumentów, co skutkuje niemożnością udzielenia informacji publicznej. Organ w niniejszym postępowaniu naruszył co prawda terminy określone w art. 13 u.d.i.p., jednak z uwagi na brak posiadanych informacji nie jest to przyczyna do zobowiązania Organu do jej udzielenia. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.