II SAB/Wa 684/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi N. G. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. w zakresie punktów 1, 4, 5, 6 wniosku, 2. stwierdza, że bezczynność [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego N. G. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2018 r. N. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie następujących informacji: 1) końcowego rozliczenia merytoryczno-finansowego Poszukiwania i Doboru Niespokrewnionych [...] w 2017 r, stanowiącego załącznik nr 7 do Umowy w sprawie Poszukiwania i Doboru Niespokrewnionych [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., 2) dokumentu potwierdzającego przesłanie przez Spółkę [...] ww. rozliczenia merytoryczno-finansowego do Centrum Organizacyjno-Koordynacyjnego ds. [...], które to rozliczenie nie zostało opublikowane na stronie BIP [...], 3) ile procedur doboru dawcy niespokrewnionego w 2017 r. zostało zleconych Spółce [...] przez Centrum Organizacyjno-Koordynacyjne ds. [...]? Które ośrodki transplantacyjne i w jakiej liczbie wskazały Spółkę [...] w 2017 r. jako wykonawcę doboru dawcy niespokrewnionego? 4) ile ze zleconych Spółce [...] w 2017 r. procedur doboru dawcy niespokrewnionego zakończyło się znalezieniem dawcy zgodnego 10/10 w loci A, B, C, DRB1 i DQB1? 5) w ilu procedurach doboru dawcy niespokrewnionego zleconych Spółce [...] w 2017 r. dobrano dawcę zgodnego 9/10 lub 8/10 w loci A, B, C, DRB1 i DQB1? 6) ilu dobranych w 2017 r dawców pochodziło z rejestru [...]? Ilu z tych dawców (tj. o których mowa w zdaniu poprzednim) było zgodnych 10/10 w loci A, B, C, DRB1 i DQB1, a ilu 9/10 oraz 8/10? Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie ww. informacji pocztą elektroniczną na adres: [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Spółka poinformowała wnioskodawcę, że: - rozliczenie, o którym mowa w punkcie 1 wniosku przesyła w załączeniu do niniejszego pisma, - rozliczenie, o którym mowa w punkcie 2 wniosku zostało przekazane do [...], jednak Spółka nie posiada potwierdzenia doręczenia dokumentu; przy czym Spółce nie są znane powody, dla których [...] nie zamieścił ww. rozliczenia obok innych, - informacje, o których mowa w punkcie 3 wniosku znajdują się w Biuletynie [...] z 2018 r. w rozdziale "Dobór poszukiwanych [...] w 2017 r." ([...]), W zakresie punktów 4 - 6 wniosku Spółka wezwała wnioskodawcę, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. Spółka wskazała, że nie dysponuje gotowymi zestawieniami zawierającymi ww. informacje, a ich udostępnienie będzie wymagało zaangażowania pracowników celem przygotowania odpowiedniego wykazu co oznacza, że wnioskowana w ww. zakresie informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Pismem z dnia 13 września 2018 r. N. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący zarzucił Spółce naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie i wniósł o: 1) zobowiązanie Spółki do udostępnienia żądanych informacji publicznych w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt sprawy, 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Spółka poinformowała, że objętą punktem 1 wniosku informację, tj. rozliczenie za 2017 r. przekazuje w załączeniu - jednakże informacja ta nie została przekazana. Dalej Spółka ustosunkowała się do punktów 2 i 3 wniosku. W pozostałym zakresie, tj. odnośnie punktów 4, 5 i 6 wniosku, Spółka wezwała do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego, informacje objęte punktami 4 - 6 wniosku nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Podanie tych informacji nie wymaga działań o nadmiernym stopniu złożoności, lecz sprowadza się do prostego zsumowania danych, będących w posiadaniu Spółki. Nie są to zatem działania pracochłonne i ponadstandardowe, które wymagałyby zaangażowania pracowników Spółki w stopniu znacznym. Skarżący podniósł również, że po dacie złożenia wniosku zapoznał się z treścią Biuletynu Informacyjnego nr [...] czerwiec 2018 ISN [...] , opublikowanego na oficjalnej stronie Centrum Organizacyjno-Koordynacyjnego ds. [...]". Analiza informacji zawartych w Biuletynie, w szczególności na stronie [...] Biuletynu, pozwala przypuszczać, że np. w tabeli 7 w kolumnie dla [...] Spółka z o.o. podane zostały informacje, które przy zastosowaniu prostych obliczeń mogły stanowić podstawę do udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego. Skarżący - jak wskazał - nie posiada wiedzy czy dane te przekazane zostały [...] przez [...] Spółkę z o.o. (co przeczyłoby informacji o nieprowadzeniu żądanych zestawień), niemniej jednak rozpoznanie wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. mogło sprowadzać się do weryfikacji prawidłowości danych zawartych w Biuletynie, dokonania prostych obliczeń i przekazania skarżącemu tak ustalonych informacji. Nie sposób bowiem przyjąć, że podmiotowi profesjonalnie uczestniczącemu w realizacji zadań publicznych w dziedzinie transplantologii nie jest znana treść Biuletynu, a zwłaszcza dane dotyczące realizacji przez niego zadań opisanych w Biuletynie. Podsumowując skarżący wskazał, że do dnia sporządzenia skargi Spółka nie udostępniła informacji żądanych w punktach 1, 4, 5 i 6 wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. Mimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie załatwiła wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie określonej w u.d.i.p. Zatem w dacie sporządzenia niniejszej skargi Spółka pozostaje w bezczynności, dla której nie zostało wykazane żadne usprawiedliwienie. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Spółka, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmówiła udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże pojęcie to jest rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138; H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. W niniejszej sprawie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...]jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Również informacje objęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem realizacji zadań publicznych finansowanych z budżetu państwa w ramach programu wieloletniego na lata 2011 - 2020 "Narodowy Program Rozwoju [...]". Powyższe nie było w sprawie kwestionowane. Jak wynika z treści skargi, skarżący zarzucił Spółce bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. w zakresie dotyczącym punktów: 1, 4, 5 i 6. Zarzut ten jest, w ocenie Sądu, uzasadniony. Podkreślenia wymaga, że celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie Spółka poinformowała skarżącego w piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r., że przekazała żądaną w punkcie 1 wniosku informację publiczną jako załącznik do ww. pisma. Jednak w skardze skarżący podkreślał, że informacji tej przy ww. piśmie nie otrzymał. W dniu [...] lutego 2018 r. Sąd wezwał Spółkę do wyjaśnienia, czy po wniesieniu skargi Spółka doręczyła skarżącemu dokument objęty punktem 1 wniosku. W odpowiedzi na powyższe Spółka przekazała kopię ww. dokumentu oraz potwierdzenie przesłania tego dokumentu skarżącemu na podany we wniosku adres e-mail. Z potwierdzenia tego wynika, że skarżący otrzymał dokument objęty punktem 1 wniosku w dniu [...] lutego 2019 r. Oznacza to, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 nie został przez Spółkę rozpoznany. Zarzut bezczynności Spółki w ww. zakresie jest zatem uzasadniony. Do daty wniesienia skargi Spółka nie rozpoznała również wniosku w części obejmującej punkty 4, 5 i 6 wniosku. Spółka uznając, że żądana w ww. zakresie informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwała skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. do wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu tej informacji. Jednakże pomimo braku odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka do daty wniesienia skargi, tj. do [...] października 2018 r., nie rozpoznała wniosku skarżącego w omawianym zakresie. Dopiero w dniu [...] października 2018 r. Spółka wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie przez skarżącego, że udostępnienie informacji objętej punktami 4, 5 i 6 wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym miejscu, mając na względzie argumenty podniesione w skardze, zauważyć należy, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie dokonuje oceny, czy Spółka w sposób prawidłowy dokonała kwalifikacji żądanej informacji (w punktach 4, 5 i 6 wniosku) jako informacji publicznej przetworzonej. Kwestia ta mogłaby podlegać ocenie Sądu w przypadku zaskarżenia przez stronę ww. decyzji odmownej. Jednakże, jak wynika z informacji przekazanej przez Spółkę w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., decyzja ta nie była przedmiotem zaskarżenia i jako taka stała się ostateczna. Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd rozstrzyga jedynie to, czy do dnia wniesienia skargi Spółka rozpoznała wniosek skarżącego w formie przewidzianej w przepisach u.d.i.p. (tj. poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej; wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź decyzji o umorzeniu postępowania; poinformowanie, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej; poinformowanie, że dla żądanej informacji przysługuje odrębny od u.d.i.p. tryb dostępu). Konkludując stwierdzić należy, że Spółka pozostawała w bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu. Nie rozpoznała bowiem wniosku skarżącego w części dotyczącej punktów 1, 4, 5 i 6. Uczyniła to dopiero w dniu [...] października 2018 r. - poprzez wydanie decyzji odmownej w odniesieniu do punktów 4, 5 i 6 wniosku oraz w dniu [...] lutego 2019 r. - poprzez udostępnienie informacji publicznej objętej punktem 1 wniosku. Zatem w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego w ww. zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednak, że Spółka dopuściła się bezczynności - stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd nie uznał przy tym, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W ocenie Sądu analiza okoliczności sprawy nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność Spółki nosiła cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby zaniechanie rozpoznania wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p. wynikało z złej woli Spółki, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych. Spółka udzieliła bowiem odpowiedzi na wniosek informacyjny skarżącego (pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r.), nie rozpoznała jednak wniosku w pełnym zakresie. Przy czym przekroczenie ww. terminów nie było aż tak nadmierne, aby uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kwalifikowaną formą bezczynności. Z tych powodów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia Spółce grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny, a w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji. Sąd uwzględnił w szczególności okoliczność, że do dnia wydania orzeczenia w niniejszej sprawie wniosek w zakresie objętym skargą został ostatecznie rozpoznany. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.