II SAB/Wa 689/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Dąbrowska (spraw.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego M.J. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. M. J. zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o poinformowanie go pisemnie o pełnej wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego Ministerstwa Edukacji Narodowej. Wobec braku udzielenia przez organ odpowiedzi, M. J. w dniu 4 listopada 2013 r. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, w przedmiocie wysokości wynagrodzenia netto Rzecznika Prasowego w Ministerstwie Edukacji Narodowej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; – stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; – zasądzenie od organu władzy publicznej - Ministra Edukacji Narodowej - na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę M. J. wskazał, że informacja, której udostępnienia się domagał, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198). Wynika to z faktu, iż rzecznik prasowy ministerstwa jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów art. 115 § 19 Kodeksu karnego w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe i w zw. z § 1, § 5 i § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej. Wynagrodzenie zaś funkcjonariuszy publicznych jest finansowane ze środków publicznych przez Skarb Państwa i jest to informacja jawna. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych są informacjami objętymi regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie może być mowy o zastosowaniu wyjątku zawartego w treści przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., albowiem osoba pełniąca funkcje publiczne musi liczyć się z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z zainteresowania opinii publicznej, co zostało stwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, a nawet Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przez Ministra art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez w pierwszej kolejności przekroczenie ustawowych terminów udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji, jak również niewydanie w tej materii decyzji o odmowie jej udzielenia. M. J. podkreślił, że na odpowiedź oczekiwał przez 5 miesięcy, co uzasadnia twierdzenie, iż organ w sposób opieszały podszedł do żądania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o umorzenie postępowania, uzasadniając to faktem udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] maja 2013 r. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], dotyczący wynagrodzenia rzecznika prasowego Ministerstwa Edukacji Narodowej. Zdaniem organu, świadczy to o bezprzedmiotowości postępowania. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. do postępowania zgłosił się pełnomocnik skarżącego, wnosząc o umorzenie postępowania wobec udostępnienia przez Ministra Edukacji Narodowej informacji żądanej wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r., a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według załączonego spisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Ministra Edukacji Narodowej w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej do dnia złożenia skargi, była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu bowiem spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). W świetle zatem powyższych uregulowań prawnych, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, Minister Edukacji Narodowej jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/12). W rozpoznawanej sprawie wnioskowana przez skarżącego informacja dotycząca pełnej wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego Ministerstwa Edukacji Narodowej, jest zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy wydatkowania środków publicznych i mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy). Jednocześnie jednak należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi z dnia 4 listopada 2013 r., organ udzielił żądanej informacji z wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Wobec zatem udzielenia skarżącemu przez Ministra Edukacji Narodowej żądanych informacji publicznych na podstawie art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 tejże ustawy, umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Odnośnie natomiast stwierdzenia bezczynności organu na dzień wniesienia skargi to bezspornie, o czym była już mowa na wstępie niniejszych rozważań, doszło do niej, przy czym miała ona miejsce – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, że bezczynność podmiotu zachodzi wtedy, gdy posiadając określoną informację nie udostępnia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie Minister Edukacji Narodowej, od momentu złożenia wniosku do organu przez skarżącego w dniu [...] maja 2013 r., do dnia złożenia przez niego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w dniu 4 listopada 2013 r., to jest przez okres 6 miesięcy, nie udzielił wnioskodawcy żadnej odpowiedzi świadczącej o tym, iż rozpoznał przedmiotowy wniosek. Nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, ani nie poinformował skarżącego o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W przekonaniu Sądu wspomniana bezczynność miała zatem miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ma to miejsce wówczas, gdy stan bezczynności jest oczywisty, widoczny nawet przy wstępnej ocenie akt sprawy. Przy braku jakiejkolwiek odpowiedzi powyższa ocena jest zatem w pełni usprawiedliwiona. Sąd uznał jednak, przy braku stosownego wniosku ze strony skarżącej, że nie zachodzi konieczność wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.