II SAB/Wa 690/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej "[...]" w [...] S.A. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej "[...]" w [...] S.A. do rozpoznania punktu 3 wniosku skarżącego A.K. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej "[...]" w [...] S.A. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W świetle zarzutów skargi, problematyka niniejszej sprawy ograniczona została do materii pytania zawartego w pkt 3 wniosku A.K. z [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, przedstawionego Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w S. W powyższym punkcie wniosku strona domagała się przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, z zastrzeżeniem, iż jeśli jest kilka wzorów, to domaga się przesłania każdego z nich. Przedmiotowy wniosek z [...] listopada 2012 r. został załączony przez stronę do skargi na bezczynność organu. Tutejszy Sąd, prowadząc postępowanie w materii ww. skargi (pod sygn. akt II SAB/Wa 441/13), doręczył Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w S. skargę wraz z załączonym do niej wnioskiem z [...] listopada 2012 r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończyło się odrzuceniem skargi. Spółka, po otrzymaniu wniosku strony z [...] listopada 2012 r., w ramach postępowania sądowego toczącego się w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 441/13, pismem z 24 czerwca 2013 r. udzieliła stronie odpowiedzi. Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 3 wniosku, Spółka podniosła, że tematyka w nim zawarta, nie nosi cech informacji publicznej, więc nie podlega udostępnianiu. Skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w S.w rozpoznaniu pkt 3 wniosku z [...] listopada 2012 r. wywiódł A.K., wnosząc o zobowiązanie Spółki do jego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż skarżący nigdy nie złożył do Spółki wniosku z [...] listopada 2012 r. więc nie może skutecznie zarzucać bezczynności w jego rozpatrzeniu. Spółka przyznała jednocześnie, iż udzieliła stronie odpowiedzi na sporny wniosek, który do niej dotarł, jako załącznik do skargi w sprawie II SAB/Wa 441/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1); 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2); 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy); 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy); 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy materia oznaczona w pkt 3 wniosku z [...] listopada 2012 r. posiada walor informacji publicznej. Okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, iż Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w S. jest podmiotem, który ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jako "wykonujący zadania publiczne". Okolicznością niesporna jest bowiem to, że Spółka posiada status przewoźnika w publicznym transporcie drogowym. W zakresie powyższej materii istnieje już od lat ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, czego przykładem może być m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2013 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 674/13, w którym stwierdzono, iż: "to czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne, wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r. Nr 596) transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim". W świetle powyższych konkluzji, z którymi tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje jak własne, Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [...] S.A. w S. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się zaś do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niniejszej to wskazać należy, iż jego analiza prowadzi do konkluzji, że podmiot zobowiązany do rozpoznania omawianego wniosku popadł w bezczynność. Nie udzielił bowiem stronie żądanej informacji. Informacja ta nosiła zaś cechy informacji publicznej. Dotyczyła bowiem tematyki związanej z kontrolą biletów. Ta zaś materia, związana jest ściśle z realizowaniem przez Spółkę zadań publicznych w postaci przewozu. Immanentnym elementem umowy przewozu jest natomiast odpłatność za tą czynność. Stąd więc również kwestie związane z egzekwowaniem płatności za przewóz (a do tego w głównej mierze sprowadza się czynność kontroli biletów), należy traktować jako objęte szeroko rozumianym zakresem informacji publicznej. W tym miejscu na podkreślenie zasługuje okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie kontrolował wyroki w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźników m.in. w sprawach o sygn. akt I OSK 2917/12, czy I OSK 1390/13 i stawał na stanowisku, iż informacje dotyczące kontroli biletów są – co do zasady – informacją publiczną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Uznał bowiem że materia objęta pkt 3 wniosku strony z [...] listopada 2012 r. należy do kategorii informacji publicznej. Rozpoznając sprawę tutejszy Sąd doszedł zaś do przekonania, że bezczynność jakiej dopuścił się organ, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Wynikała bowiem jedynie z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto oceniając termin, w jakim Spółka zareagowała na wniosek strony, należy brać pod uwagę datę faktycznego otrzymania wniosku strony, co – jak wynika z akt postępowania w sprawie II SAB/Wa 441/13, miało miejsce łącznie z doręczeniem skargi w powołanej sprawie. Na marginesie podnieść należy, iż nie budził wątpliwości tutejszego Sądu fakt doręczenia Spółce wniosku z [...] listopada 2012 r. Sama Spółka, w odpowiedzi na skargę przyznała bowiem tę okoliczność, podnosząc iż wniosek otrzymała łącznie ze skargą w sprawie II SAB/Wa 441/13. Dla zasadności postępowania dotyczącego bezczynności, bez znaczenia pozostaje to, w jaki sposób do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dotrze wniosek o jej udostępnienie. Istotne jest jedynie to, aby wniosek taki wpłynął do podmiotu zobowiązanego. Chwila jego wpłynięcia ma jedynie znaczenie dla oceny istnienia ewentualnego rażącego naruszenia prawa przy bezczynności. Tą jednakże okoliczność tutejszy Sąd brał pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.