II SAB/Wa 692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w sprawie złożenia propozycji zatrudnienia lub służby postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. H. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku złożenia propozycji służby lub zatrudnienia w Służbie [...] w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej: ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia w Służbie [...], uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby lub zatrudnienia oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał do dnia [...] maja 2017 r. obowiązek wręczenia propozycji służby lub zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a zatem brak realizacji tego obowiązku oznacza, że organ pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności. Podkreśliła, iż stan bezczynności organu administracji publicznej stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Wywiodła to prawo z szeregu aktów prawa krajowego i europejskiego, przytaczając art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej: k.p.a, art. 52-54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej: P.p.s.a., art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn zm.), art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, rekomendacji R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy i art. 41 Karty Praw Podstawowych. Zdaniem skarżącej, z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom propozycje pracy lub propozycje służby. Odwołując się również do brzmienia art. 170 ustawy podała, że w przepisie tym nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczenia propozycji, ale należy mieć na względzie cały akt prawny, Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Zarzucając wskazanym przepisom niekonstytucyjność skarżąca powołała się na nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej otrzymały propozycję służby lub zatrudnienia. Skarżąca wykazała, że przed wniesieniem skargi, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co nie spowodowało jednak wręczenia jej propozycji pracy ani propozycji służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił tym, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w granicach, w jakich służy skarga na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Propozycje służby lub zatrudnienia składane w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie należą do form prawnych działania organów administracji publicznej określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zatem skarga na bezczynność organu polegająca na zaniechaniu przedstawienia propozycji służby lub zatrudnienia jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem, aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu mającej polegać na braku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub służby, konieczne jest przesądzenie, że wskazana propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że ani propozycje zatrudnienia, ani propozycje służby przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 powołanej wyżej ustawy nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętą na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub służby, czy postępowanie w sprawie jej złożenia, nie mieści się w hipotezie wskazanych powyżej przepisów. Propozycja taka stanowi bowiem skierowaną do funkcjonariusza (pracownika) ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że także propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby wymaga dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika). Wskazuje na to art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zgodnie z którym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ustalającej warunki pełnienia służby przysługuje w terminie 14 dni - od dnia przyjęcia - propozycji. W tym kontekście należy szczególnie zaakcentować fakt, że bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia propozycji (jak ma to miejsce w przypadku doręczenia władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu jakim jest decyzja – art. 129 § 2 K.p.a.), ale z chwilą przyjęcia propozycji. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona zatem jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Do zachowania ciągłości służby, o czym mowa w art. 169 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dojdzie zatem tylko wówczas, gdy adresat propozycji pracy lub służby ją przyjmie. Złożenie propozycji pracy lub służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi (art. 165 ust. 7 tej ustawy) jest czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji zatrudnienia lub służby. Propozycja służby lub zatrudnienia nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 8/10 i z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2968/13, dostępne j.w.). Ponadto, dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Bezsporne jest, że przedstawiana funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie ustala (nie odmawia ustalenia), nie potwierdza (nie odmawia potwierdzenia), ani nie stwierdza (nie odmawia stwierdzenia) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Dlatego też ww. propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17, dostępne j.w.). Propozycja służby lub zatrudnienia nie ma charakteru władczego, bowiem jakiekolwiek jej skutki prawne uzależnione są od woli – nie organu – a adresata tej propozycji. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Ulega ona zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2989/17, dostępne j.w.). Propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny. Nieprzedstawienie zatem oferty nie mieści się w katalogu spraw poddanych właściwości sądów administracyjnych w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947); zwanej dalej: ustawą o KAS. Natomiast z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wynika wyłączenie właściwości tych sądów w sprawach związanych z podległością służbową między przełożonymi i podwładnymi. Nieprzedstawienie propozycji zatrudnienia ani propozycji służby nie stanowi żadnego z przypadków, w których droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 92/17, dostępne j.w.). Reasumując należy stwierdzić, że P.p.s.a. wyklucza możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji zatrudnienia lub służby. Żądana przez skarżącą czynność organu w postaci przedstawienia propozycji zatrudnienia bądź służby nie mieści się bowiem w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że badając dopuszczalność złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że przepisy wprowadzające KAS, które weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. w sposób kompleksowy uregulowały zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i następnych. Z przepisów tych wynika, że jedynie przyjęta przez adresata propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4). Nie ulega jednak wątpliwości, że w art. 169 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS mowa jest o konkretnej propozycji zatrudnienia lub służby złożonej funkcjonariuszowi i to w kontekście warunków ciągłości jego zatrudnienia lub służby. Jednocześnie jednak ustawodawca pozostawił uznaniu organu swobodę w zakresie przedłożenia i treści propozycji składanych zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom. Podkreślić należy, że obowiązek złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji dotyczy zarówno propozycji służby, jak i zatrudnienia. Nie można zatem przyjąć, że sama propozycja zatrudnienia lu propozycja służby, której złożenia oczekiwałaby skarżąca kształtowałaby sferę jej praw czy obowiązków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. IV SAB/Gl 299/17, dostępne j.w.). Zatem, aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, z przywołanych wyżej przepisów nie wynika obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków pracy lub służby, z czym wiąże ona bezczynność organu w tym zakresie. Przeczy temu treść przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, z których wynika możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom propozycji służby, zatrudnienia, bądź też brak przedstawienia którejś z propozycji. Nieprzedstawienie zaś dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia bądź służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 103/17, dostępne j.w.). Ponadto należy podkreślić, że z art. 277 ustawy o KAS wynika generalna właściwość sądów powszechnych w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Służby [...], a właściwość sądów administracyjnych została enumeratywnie wskazana w art. 276 ustawy o KAS. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.