II SAB/Wa 697/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 3. zasądza od Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. K. W. i A. W., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócili się do Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. z siedzibą w W., o udostępnienie informacji publicznej w postaci uwierzytelnionych kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu wysokiego ciśnienia relacji S. – G., przebiegającego przez nieruchomość stanowiącą ich własność położoną we wsi D. i oznaczoną nr ewid. [...]. Zdaniem wnioskodawców nie może budzić wątpliwośi, iż decyzje wydane w tej sprawie zawierają informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Co więcej, niewątpliwie treść decyzji, na podstawie której inwestycja została zlokalizowana, jest bezpośrednio związana z przedmiotem działalności Spółki. Dystrybucja gazu i inne zadania wykonywane przez Spółkę, ze względu na znaczenie gazu dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnienie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Podnieśli ponadto, że jeśli Spółka takimi decyzjami dysponuje, to ma obowiązek je udostępnić, pomimo że sama ich nie wytworzyła. W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Oddziału [...] Gaz-System S.A. w T. powołał się na pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2012 r., w którym udzielono wnioskodawcom informacji, jakie decyzje administracyjne były podstawą prawną dla przedsiębiorstwa gazowniczego do założenia i użytkowania gazociągu [...] S.– G. W związku z tym stwierdził, że Spółka dostarczyła wnioskodawcom danych do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie żądanych informacji przez właściwe organy administracji publicznej. Udzielenie powyższej informacji wyczerpuje zatem dyspozycje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, K. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust.1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie, a nadto o zasądzenie na jego rzecz od Spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, iż z okoliczności sprawy obejmującej daty wydania decyzji wynika, że postępowanie dotyczące lokalizacji i budowy przedmiotowego gazociągu, toczyło się przed uzyskaniem przez niego tytułu prawnego do wskazanej nieruchomości. Nie był zatem stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., co nawet przy dobrej woli uniemożliwia dostęp do żądanych aktów administracyjnych na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Skarżący stwierdził, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazał, iż zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 285/11, prawo do wniesienia skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził w szczególności, że skoro Oddział Spółki w T. udzielił wnioskodawcom odpowiedzi i odmówił wydania decyzji pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., to trudno zarzucać Spółce bezczynność. Podkreślił, iż podstawą skargi na bezczynność jest fakt milczenia podmiotu, co w sprawie nie miało miejsca, a nadto zwrócił uwagę, że w sprawie mamy do czynienia z zarzutem bezczynności spółki akcyjnej, która nie jest organem administracji. Trudno więc zarzucić jej bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej. Spółka wskazała też, że stanowisko zajęte przez nią w niniejszej sprawie w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, która przybiera procesową formę decyzji administracyjnej. Pismo Spółki z powodu zawarcia w nim minimum niezbędnych elementów należy zatem uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie Spółka podniosła, że nie ma obowiązku przekazywania odpisów decyzji, których domagali się wnioskodawcy. Żądali oni bowiem kserokopii decyzji organów administracyjnych w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna – treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W kontekście specyfiki tego przepisu, który dotyczy dostępu do informacji o prawie – akt postępowania administracyjnego, regulacja art. 4 ust. 3 ustawy nakłada obowiązek udostępnienia danego rodzaju informacji publicznej jedynie na podmioty, które takie informacje "wytwarzają", gdyż dotyczą działalności konkretnego organu administracyjnego. Skoro Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. jako podmiot prawny powstał dopiero w 2004 r., to trudno go obarczać obowiązkiem udostępniania decyzji organów administracyjnych, które to decyzje zostały wydane przez zupełnie inny podmiot – organ administracyjny w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Spółka powołała się ponadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/We 141/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: O bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Oznacza to, że spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy zatem do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udostępni żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie jest istotne, z jakiego powodu podmiot zobowiązany nie dokonał czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji, nie powiadomił o przyczynie zwłoki lub nie podjął decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Czy wynikało to z jego opieszałości, czy też było efektem błędnego przekonania, że dana czynność w ogóle nie powinna być dokonana, a decyzja podjęta. Tak więc z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy adresat wniosku milczy, ale również wtedy, gdy odmawia informacji publicznej w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza otwarty, przez przykładowe wyliczenie, katalog informacji stanowiących informację publiczną. I tak w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Podlegającą udostępnieniu informacją publiczną są przy tym nie tylko dokumenty, a w szczególności decyzje zredagowane i technicznie wytworzone przez podmiot, który je posiada, ale również dokumenty, których używa się do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Nie ma znaczenia, w jaki sposób przedmiotowe dokumenty znalazły się w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą, istotne jest natomiast to, by dokumenty te służyły realizacji zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, Lex nr 196314). Otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej określa przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wynika z niego, iż co do zasady obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie do pkt 5 powołanego przepisu zaś, są nimi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Takim przepisem odnoszącym się do kwestii pozycji dominującej jest art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2001 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Pozycja dominująca w jego rozumieniu nie odnosi się do wielkości udziałów w majątku osoby prawnej (spółki prawa handlowego), lecz do udziału w rynku właściwym rozumianym jako rynek opisany w art. 4 pkt 9 tej ustawy. W świetle poczynionych rozważań, żądana przez skarżącego informacja w postaci kopii decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu relacji S.-G., stanowi niewątpliwie informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Natomiast Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz-System S.A. z siedzibą w W., jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] września 2013 r., numer KRS: [...], jedynym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa, co oznacza, że Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą w rozumieniu wskazanych przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto Spółka znalazła się w Wykazie przedsiębiorstw państwowych oraz jednostkowych spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie określenia przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych Spółek Skarbu Państwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. Nr 212, poz. 1387). Świadczy to, w ocenie Sądu, że wykonuje ona zadania publiczne. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest jednak okoliczność, że Spółka przy piśmie Zastępcy Dyrektora Oddziału w T. z dnia [...] marca 2014 r., a więc już po wniesieniu skargi, udostępniła skarżącemu żądaną informację. Zdaniem Sądu postępowanie sądowoadministracyjne stało się więc bezprzedmiotowe, co obliguje Sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 696/10, Lex Polonica nr 2584386). Odnosząc się natomiast do argumentacji podniesionej przez Spółkę w odpowiedzi na skargę, iż w istocie odpowiedź z dnia 21 sierpnia 2013 r. stanowi decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej należy wskazać, że jest ona chybiona. Składniki decyzji administracyjnej zostały wyczerpująco wymienione w przepisie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, iż "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Przedmiotowa odpowiedź z dnia 21 sierpnia 2013 r. nie zawiera nawet wskazanego wyżej niezbędnego minimum elementów, a w szczególności rozstrzygnięcia oraz podpisu osoby reprezentującej Spółkę. Dyrektor Oddziału w T. R. R. nie wykazał bowiem, by legitymował się upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zaś z powołanego już wyżej odpisu pełnego z KRS wynika, iż do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu z prokurentem. Nie jest również trafne stanowisko Spółki, iż jako podmiot prawa handlowego nie ma ona obowiązku wydawania decyzji administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...). Natomiast w myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wreszcie nie jest uprawniony pogląd Spółki, że skarżący jako właściciel nieruchomości, był niewątpliwie stroną (uczestnikiem) postępowania zakończonego decyzją z 1966 r., której udostępnienia się domaga i może dochodzić udostępnienia dokumentów w trybie art. 28 K.p.a. Powyższe postępowanie, jak wynika z oświadczenia skarżącego zawartego w skardze i niezakwestionowanego przez Spółkę, toczyło się przed uzyskaniem przez niego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przede wszystkim należy, że Spółka nie milczała wobec wniosku skarżącego, odnosiła się każdorazowo do kierowanych do niej wystąpień. Ponadto nie sposób przyjąć, że błędna wykładnia prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do rozumienia pojęcia podmiotu zobowiązanego i było przyczyną bezczynności, uprawnia do takiego stwierdzenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O umorzeniu postępowania orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 201 § 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).