II SAB/Wa 704/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 po rozpatrzeniu wezwania K. J. z dnia [...] grudnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia [...] października 2016 r., uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął, wniesiony za pośrednictwem platformy e-puap, wniosek K. J. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych Komendanta Głównego Policji: 1) postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2) postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. K. J. został poinformowany o wszczęciu postępowania w zakresie żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. K. J. wniósł w dniu [...] maja 2017 r. do KGP pismo w trybie art. 37 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, twierdząc, że postępowanie wszczęte ww. wnioskiem jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu wezwania K. J. z dnia [...] maja 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], postanowił m.in. uznać wezwanie za uzasadnione, wyznaczyć dodatkowy termin na rozpatrzenie wniosku do dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] postanowił umorzyć postępowanie w całości. K. J. wniósł w dniu [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Komendanta Głównego Policji wszczętego na skutek wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia KGP z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Skarżący wniósł o orzeczenie, iż organ pozostawał w rażącej przewlekłości oraz zażądał przyznania od organu sumy pieniężnej. Brak działania organu miał, zdaniem skarżącego, prowadzić do nieuzasadnionego pozostawienia tej sprawy bez rozpoznania. Skarżący domagał się też na podstawie art. 155 P.p.s.a. poinformowania właściwych organów o zaistniałych uchybieniach. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ nadmienił, że badana skarga jest kolejną skargą K. J. na bezczynność KGP. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...] oddalił tę skargę. Zdaniem organu w sprawie winien mieć zastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność KGP polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. została prawomocnie osądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga winna zatem zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: "P.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów P.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Pomimo zamiennego używania przez skarżącego dwóch różnych określeń instytucji prawnych (przewlekłości i bezczynności), Sąd stwierdza, że rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania i jest dopuszczalna formalnie, gdyż przed jej wniesieniem skarżący skierował w dniu [...] maja 2017 r. do organu wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a to z przyczyn podanych poniżej. W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był do rozpatrzenia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Komendanta Głównego Policji o odrzuceniu skargi z uwagi na to, iż prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. Analizując ten wniosek, należy tu zamieścić kilka uwag dotyczących tego, czym jest przewlekłość i bezczynność w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu z dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, mającym zastosowanie przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, oraz w kwestii różnicy między tymi instytucjami. I tak zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Konstrukcja powyższych przepisów wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć, musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. "Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego" [w:] "Polski model sądownictwa administracyjnego", red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia – tak: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2020/17, CBOSA). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą co do zasady będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Co do zasady Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia rozprawy. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jednocześnie" w art. 149 § 1a P.p.s.a. nie przesądza jeszcze, iż mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością orzekania merytorycznego jedynie, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to, zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje leksykalne znaczenie słowa "jednocześnie", które zgodnie ze słownikowymi definicjami oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" ("Słownik języka polskiego." Tom I. Wydanie VII zmienione i poprawione. M. Szymczak (red. nauk.). Warszawa 1992, str. 832; a także "Uniwersalny słownik język polskiego PWN." Tom I. S. Dubisz (red. nauk.). Warszawa 2008, str. 1283). Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). Skarga na przewlekłość nie odnosi się, bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, że sprawy w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania to dwa różne przedmiotowo rodzaje spraw. Podjęcie przez organ czynności procesowych kończących postępowanie powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności kończące postępowanie w sprawie (tak: NSA w cyt. wyroku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2020/17). Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Sprawa niniejsza oraz sprawa zakończona wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], to dwie różne sprawy, a w związku z tym w sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej. Z treści art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a wynika bowiem wprost, że w ujęciu tego przepisu powaga rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). W sprawie niniejszej brak jest owej tożsamości przedmiotowej inną sprawą jest bowiem sprawa ze skargi na bezczynność organu, a inną ze skargi na przewlekłość postępowania. Kierując się powyżej przedstawioną definicją pojęcia "przewlekłość postępowania", Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, niemniej nie miała ona charakteru rażącego. Rzeczywiście, zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Komendant Główny Policji nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Potwierdza to treść postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], mocą którego wezwanie K. J. z dnia [...] maja 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uznane zostało za uzasadnione i wyznaczono dodatkowy termin na rozpatrzenie ww. wniosku – do dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał między innymi, iż zasadny jest zarzut K. J. nierozpoznania w terminie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczył sprawy niewymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w związku z tym rozpoznania tego wniosku dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] umarzającym postępowanie w całości – ma cechy przewlekłości. Oceniając w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą przewlekłością, w ocenie Sądu należało uznać, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, "rażące", a więc kwalifikowane naruszenie prawa, znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Jak wiadomo Sądowi z urzędu skarżący składa do organów Policji szereg wniosków procesowych. Powoduje to konieczność wielokrotnego analizowania sprawy skarżącego, także pod kontem zawisłości spraw przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji zwłoka organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w przyznanie od skarżonego organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz sporządzenia wystąpienia sądowego w oparciu o art. 155 P.p.s.a. Kierując się powyższymi okolicznościami, Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., w tym do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.