II SAB/Wa 707/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 3 listopada 2023 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zw. z art. 35 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez nieuzasadniony brak rozpoznania wniosku i ograniczenie się przez organ do doręczenia pełnomocnikowi spółdzielni pisma informacyjnego zawierającego całkowicie bezzasadne stanowisko organu, jakoby zakres wnioskowanych informacji nie mieści się w ustawowym rozumieniu informacji publicznej, co skutkuje pozostawaniem przez organ w bezczynności. Skarżąca postawiła także zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) oraz pkt 5 lit. a) i c) w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż zakres informacji wnioskowanych przez spółdzielnię dotyczy jedynie realizacji indywidualnych interesów kancelarii działającej w imieniu i na rzecz spółdzielni i jako takie nie mieszczą się w ustawowym rozumieniu informacji publicznej, podczas gdy wnioskiem objęte są informacje dotyczące: a) nieruchomości stanowiącej własność [...] (art. 6 ust 1 pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p.); b) stanu toczących się spraw z wniosków byłych właścicieli lub ich następców prawnych w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy w Warszawie z dnia 26 października 1945 r. (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p. Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł; o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 7000 zł; o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwróciła się do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej: czy w stosunku do dawnych nieruchomości wchodzących skład obecnej działki nr [...] w obrębie [...] tj.: - Osada [...] zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] - część; - Osada [...] zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...]- część; - Osada [...] zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...]- część; - Osada [...] zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...]- część; - "Kolonia [...]"- część, teren pod ulicą; - Hip. Nr [...]-część; - "Kolonia [...]" - dz. Nr [...]; - "Kolonia [...]" - dz. Nr [...]; - "Kolonia [...]" - dz. Nr [...]; toczą się obecnie postępowania z wniosków byłych właścicieli lub ich następców prawnych w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy w Warszawie z dnia 26 października 1945 roku (tzw. "roszczenia dekretowe"), a w przypadku odpowiedzi twierdzącej wniosła o wskazanie: a) w stosunku do których z wyżej wymienionych nieruchomości toczą się postępowania z tzw. roszczeń dekretowych; b) daty wszczęcia każdego z tych postępowań oraz aktualnej sygnatury; c) daty ostatniej czynności w sprawie. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 22 sierpnia 2023 r., podnosząc, że zakres wnioskowanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczy "indywidualnego interesu kancelarii". Brak jest zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Do dnia wniesienia skargi spółdzielnia nie otrzymała wnioskowanych informacji ani decyzji odmawiającej ich udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie skarżącej, wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, bowiem jest informacją o stanie spraw toczących się przed organami władzy publicznej, a także o majątku publicznym, zaś spółdzielnia jest podmiotem uprawnionym do uzyskania tej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za bezprzedmiotową. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydent podniósł, że zgodnie z art. 1 ust 1. u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W związku z czym tryb określony w ww. ustawie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2023 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski wywiedzione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Prezydenta [...] zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p.). Wniosek skarżącej spółdzielni z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczył tego, czy w stosunku do opisanych we wniosku nieruchomości, stanowiących własność m.st. Warszawy, toczą się postępowania w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a jeśli tak, to jaki jest stan tych spraw. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem stanu toczących się przed organem spraw administracyjnych dotyczących mienia jednostki samorządu terytorialnego. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) oraz pkt 5 lit. a) i c) u.d.i.p., a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w piśmie z dnia 18 sierpnia 2023 r., skierowanym do wnioskodawcy, zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą "sprawy własnej" podmiotu składającego wniosek. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1078/22 oraz z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1166/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) przyjmuje się, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Prowadziłoby to do wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. również wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Informacja dotycząca stanu załatwiania sprawy administracyjnej oraz majątku publicznego stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który może być zainteresowany wynikiem danej sprawy administracyjnej. Wniosek skarżącej spółdzielni dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2023 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] sierpnia 2023 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 22 sierpnia 2023 r. (z akt administracyjnych nie wynika, w którym dniu pismo to zostało nadane), stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Prezydent [...] pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółdzielni. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek, informując spółdzielnię, że wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem wniosek dotyczył udzielenia informacji we własnej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność Prezydenta [...] nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącej do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny oraz przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że bezczynność organu była skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów, nie zaś lekceważenia uprawnień skarżącej do uzyskania informacji publicznej. Sąd uznał zatem, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy. Z powyższych przyczyn Sąd w pkt 3 sentencji oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o nałożenie na organ grzywny oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą (480 zł) i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.