II SAB/Wa 71/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. B. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc złotych); 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. B. pismem z dnia [...] października 2017 r. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek (data wpływu do organu – [...] października 2017 r.) o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270 z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r., z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego jej zbadania, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Kolejnym pismem, z dnia [...] sierpnia 2018 r., organ zawiadomił wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżąca w dniu [...] grudnia 2019 r. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie w przedmiotowej sprawie, wskazując na konieczność niezwłocznego jej załatwienia. W dniu [...] stycznia 2020 r. E. B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] października 2017 r., wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł ([...]); 4) przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł ([...]); 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie organ bezzasadnie wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy. Mimo upływu ww. terminów, do dnia dzisiejszego nie otrzymała decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji będącej formą odpowiedzi na jej wniosek złożony w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia niniejszej skargi minęło już ponad 27 miesięcy. Do dokonania wszystkich czynności dowodowych i zakończenia sprawy wystarczający byłby termin zdecydowanie krótszy, tym bardziej, że organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował, że niezbędna dokumentacja została zebrana. Wyznaczenie kolejnego terminu (tj. na dzień [...] stycznia 2019 r.) nie znajduje żadnego uzasadnienia, a pomimo jego upływu, sprawa nadal zostaje nierozpoznana. Ponadto, organ nawet nie ustosunkował się do złożonego przez skarżącą ponaglenia. Skarżąca podniosła, że niezwłoczne rozpatrzenie sprawy ma dla niej szczególnie doniosłe znaczenie. Świadczenie emerytalne stanowi bowiem zabezpieczenie wobec niemożności zarobkowania z uwagi na wiek. Jednocześnie skarżąca jest w pełni przekonana, że art. 15c ustawy zaopatrzeniowej został w stosunku do niej zastosowany bezzasadnie i krzywdząco, zaś przedstawiony we wniosku z dnia [...] października 2017 r. stan faktyczny w pełni przemawia za pozytywnym rozstrzygnięciem żądania i orzeczeniu o wyłączeniu w stosunku do niej stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. W takich warunkach każdy dzień zwłoki w rozpoznaniu sprawy pogłębia jej niepewność, co do możliwości materialnego zabezpieczenia dalszej egzystencji. Odnośnie wniosków o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej wskazała, że zgodnie z treścią Obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M. P. z 2019 r. poz. 201) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2018 r. wyniosło 4003,88 zł. Wnosi więc o wymierzenie organowi grzywny w wymiarze przewidzianym przez art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. w wysokości czterokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia (16 015,52 zł). Zwróciła uwagę na powszechność prowadzenia przez organ spraw zainicjowanych wnioskami w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sposób przewlekły, o czym jej zdaniem świadczy m.in. fakt zasądzania grzywien przez sąd administracyjny. W ocenie skarżącej, za koniecznością nałożenia grzywny w tym wymiarze przemawiają trzy względy. Po pierwsze, tak poważne opóźnienie w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Po drugie, organ zachowuje się wobec niej skrajnie nielojalnie, pozostawiając ponaglenie bez rozpoznania. Po trzecie, bezczynność organu w tak kluczowej i wrażliwej dla stron materii (zaopatrzenie emerytalne) przemawia za nałożeniem kary w takiej wysokości, która odniosłaby skutek w postaci prewencji ogólnej, dyscyplinującej organ i zmuszającej go do prowadzenia wszystkich spraw w należytym tempie. Wskazała również, że te same względy przemawiają za zasądzeniem na jej rzecz sumy pieniężnej w tej samej wysokości, tj. czterokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia ([...] zł). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4.800) w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że nie unikał celowo wydania decyzji w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi potrzebował realnego – w okolicznościach przedmiotowej sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ zakwestionował zasadność żądania orzeczenia grzywny i sumy pieniężnej. Podniósł, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaś odnośnie żądania zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zwrócił uwagę, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160). Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nadanym faksem, organ poinformował, że w dniu [...] marca 2020 r. została wydana w przedmiotowej sprawie decyzja nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpatrzenia wniosku o wyłączenie - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c i art. 22a tej ustawy jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a." Przed wniesieniem skargi, E. B. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256); dalej: "k.p.a.", co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, a mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pismem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu [...] października 2017 r.) wystąpiła do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie, ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż, zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia do Sądu skargi na bezczynność, nie została zakończona wydaniem decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Od wszczęcia postepowania administracyjnego z wniosku skarżącej z dnia [...] października 2017 r. do wniesienia skargi do Sądu upłynęły dwa lata i 3 miesiące. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach ([...] listopada 2017 r. i [...] sierpnia 2018 r.) sprawa nie została załatwiona. Ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie, związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że w dacie złożenia skargi, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku E. B. z dnia [...] października 2017 r. Niewątpliwie zatem zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania bezczynności w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. ponad dwa lata, jak i brak po stronie organu zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez ponad dwa lata nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W opinii składu orzekającego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagają dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny, bowiem ten sprawę ostatecznie rozstrzygnął decyzją administracyjną. Mając zaś na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 1.000,- zł. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (pkt 1 wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. – pkt 3. Natomiast w pozostałym zakresie (wymierzenia grzywny) oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w pkt 4 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), Sąd postanowił w pkt 5 wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.