II SAB/Wa 710/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi P.T. na bezczynność Dyrektora Prywatnej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Prywatnej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P. T. z [...] lipca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Prywatnej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] na rzecz skarżącego P. T. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. P. T. (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...]września 2020r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Prywatnej Szkoły Podstawowej im. [...] (zwany dalej "Dyrektorem"), zarzucając naruszenie: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, b) art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r. poz. 2176, zwana dalej: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. Skarżący w związku z tym wniósł o zobowiązanie Dyrektora do zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2020r. w przedmiocie udostępnień, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2. Dyrektor w piśmie z [...] października 2020r. (data prezentaty Sądu) poinformował, że nie jest w posiadaniu akt sprawy Skarżącego. Oświadczył, że jedynym pismem, które zostało wniesione do Prywatnej Szkoły Podstawowej im. [...] (zwana dalej "Szkołą"), jest wiadomość przesłana za pośrednictwem poczty e-mail z [...] lipca 2020r., w którym Skarżący poinformował, że minął ustawowy termin załatwienia wniosku z [...] lipca 2020r. W ww. wiadomości Skarżący nie zawarł danych adresowych, nie wskazał, jakiej sprawy dotyczy ponaglenie, a samo ponaglenie złożono za pośrednictwem poczty e-mail, zatem nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem. Dyrektor wskazał też, że, z uwagi na brak w wiadomości adresu www., nie było możliwe wezwanie Skarżącego do uzupełnienia pisma. Do Szkoły nie wpłynął żaden wniosek Skarżącego, zatem nie było możliwe dopasowanie ponaglenia do konkretnej sprawy lub wniosku. Z rozmów z pracownikami Szkoły wynika, że Skarżący nie kontaktował się telefonicznie ze Szkołą. W związku z tym wiadomość e-mail z [...] lipca 2020r. została uznana za wniesioną omyłkowo. Dyrektor wskazał również, Szkoła nie ma utworzonego profilu zaufanego. Dyrektor w związku z tym wniósł o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując, że aby stwierdzić, czy organ dopuścił się bezczynności, należy ustalić czy i do jakiej czynności organ był zobowiązany. Skoro w sprawie braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie ma możliwości stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Dyrektor z ostrożności procesowej wskazał, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, nawet w przypadku udowodnienia przez Skarżącego, iż złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej [...] lipca 2020 r., nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, tym bardziej iż nierozpatrzenie ewentualnego wniosku na pewno nie wynikało ze złej woli. Dyrektor stwierdził, że Skarżący w wiadomości e-mail z [...] lipca 2020r., jak i w skardze do WSA nie wskazał, jakiego zagadnienia dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co pozwala na przypuszczenie, że sednem sprawy, nie jest uzyskanie informacji w drodze informacji publicznej. Wyznaczony przez Skarżącego w wiadomości e-mail z [...] lipca 2020r. termin 3-dniowy nie ma oparcia w przepisach, a samo jego podanie narusza normy współżycia społecznego. 3. Dyrektor w piśmie z [...] grudnia 2020r. przesłał w załączeniu informacje dotyczące organizacji [...], wskazując, że celem organizacji, zgodnie z informacjami podanymi na stronie na Facebook, jest wspieranie uczniów w skutecznym dochodzeniu swoich praw oraz troska o rozwój polskiej oświaty. Na stronie zajmującej się prowadzeniem zbiórek ([...]) można znaleźć informacje, czym konkretnie zajmuje się organizacja tj. m.in. jawnością dokumentów szkolnych, w tym statutów, regulaminów, protokołów z rad pedagogicznych, w tym egzekwowaniem jawności na drodze administracyjnej i sądowej, udzielaniem ogólnych porad i interpretacji w zakresie prawa oświatowego, przygotowaniem nieodpłatnych autorskich próbnych arkuszy egzaminów ósmoklasisty i maturalnego. . Skarżący przy piśmie z [...] lutego 2021r. przesłał kopię wydruku wniosku z [...] lipca 2020r. (wysłanego do wybranych szkół; w liście odbiorców adres organu, to jest "[...]"), kopię oryginalnej wiadomości z [...] lipca 2020r., plik loga serwera pocztowego, zawierającego między innymi potwierdzenie doręczenia wniosku pod adres e.[...]. Skarżący stwierdził, że skoro organ miał wątpliwości, czego dotyczy ponaglenie, powinien skontaktować się w celu wyjaśnienia sytuacji. Skarżący podjął wszelkie możliwe działania w celu zapewnienia realizacji wniosku. Wysłanie ponaglenia nie jest wymagane przepisami u.d.i.p., więc wykroczył nawet poza wymagane prawem obowiązki, starając się dochodzić prawa do informacji. Podkreślił, że Dyrektor nie kwestionuje doręczenia wiadomości z [...] lipca 2020r., która ma identyczny status serwera poczty, jak wiadomość z [...] lipca 2020r. 5. Dyrektor w piśmie z [...] lutego 2021r. poinformował że do Szkoły nie wpłynął wniosek opisany w załączniku do pisma z [...] grudnia 2020r. Podał, że jedyną wiadomością, która wpłynęła do Szkoły od Skarżącego, była wiadomość przesłana za pośrednictwem poczty e-mail z [...] lipca 2020 r., w którym Skarżący poinformował, iż minął ustawowy termin załatwienia jego wniosku z [...] lipca 2020r. Dyrektor stwierdził, że załączone do pisma z [...] grudnia 2020 r. wydruki z "[...]" nie zawierają wpisów pracowników Szkoły. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem na przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w u.d.i.p. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sad, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdza, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest znacznie odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. W konsekwencji, uznać należy, że dopuszczalne było złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty kwalifikowany podpis elektroniczny, albowiem – w świetle stanowiska judykatury - brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1277/08; 30 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1991/12; 14 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1013/12 - wszystkie dostępne na www.nsa.gov.pl). 3. Sąd w związku z tym stwierdza, że Skarżący miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej, wskazany na stronie internetowej Szkoły w dniu składania wniosku i z takiej drogi skorzystał. Skoro adres poczty elektronicznej opublikowano na oficjalnej stronie internetowej Szkoły, to należy przyjąć, że Szkoła zobowiązała się do obsługi tego adresu poczty elektronicznej w sposób, umożliwiający skuteczny przepływ za jego pośrednictwem kierowanych do niej pism. Warto wskazać, że z materiału dowodowego nadesłanego przez Skarżącego do Sądu wynika wyraźnie, że zarówno wniosek, jak i ponaglenie Skarżący wysłał na ten sam adres poczty elektronicznej: [...](k. 78v, k. 80 akt sądowych). Tym samym nie znajdują potwierdzenia w faktach informacje podawane przez Szkołę, że nie otrzymała ona wniosku Skarżącego z [...] lipca 2020r. Dodatkowo wskazać należy, że Pani E. A. jest Wicedyrektorem Szkoły, co wprost wynika i informacji znajdujących się na oficjalnej i ogólnodostępnej stronie internetowej Szkoły. Zdaniem Sądu w sprawie niesporne było również to, że Szkoła wykonuje zadania publiczne. W świetle art. 70 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o systemie oświaty nie ulega bowiem wątpliwości, że oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne. Skoro Szkoła dysponuje majątkiem publicznym, jak również wykonuje zadania publiczne, jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów u.d.i.p. Dyrektor Szkoły, jako podmiot ją reprezentujący, był zobowiązany rozpoznać skierowany przez Skarżącego ww. wniosek z [...] lipca 2020r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym wykonywania przez szkołę zadań publicznych. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega ponadto wątpliwości, że Dyrektor Szkoły w terminach zakreślonych przez ustawodawcę w ww. przepisach u.d.i.p. nie udostępnił żądanej przez Skarżącego informacji ani nie prolongował terminu jej udostępnienia, ani nie wydał decyzji odmownej, ani też nie udzielił na piśmie odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Powyższe przekonuje, że Dyrektor Szkoły zlekceważył wniosek Skarżącego, także po wniesieniu przez Skarżącego ponaglenia, które nie jest przez prawo wymagane w odniesieniu do wniosków dotyczących informacji publicznej, jak również skargi do Sądu. 4. Sąd, mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdził, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego i z tego powodu zaszły podstawy do zobowiązania Dyrektora Szkoły, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku organowi - Dyrektorowi Szkoły wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu bezczynność Dyrektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie punktu 2 wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja miała miejsca w sprawie, gdyż Dyrektor przekroczył ustawowe terminy (niezwłocznie i nie później niż 14 dni) załatwiania sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w związku z brakiem wniosku Skarżącego o wymierzenie Dyrektorowi grzywny, jak również ze względu na pandemię wywołaną wirusem SARS-CoV-2, uznał, że niezasadne jest wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 209 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od Dyrektora 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (punkt trzeci sentencji).