II SAB/Wa 723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania w sprawie przyznania renty specjalnej oddala skargę. A. P. (dalej jako: "skarżąca") w dniu 9 listopada 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezesa Rady Ministrów w sprawie przyznania renty specjalnej. Skarżąca zarzuciła organowi, że naruszył art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 6, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 2 i art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 75). Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ naruszył również art.. 2, art. 45, art. 67 i art. 69 Konstytucji RP i art. 10 Traktatu UE oraz art. 21 Karty Podstawowych Praw UE w zw. z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] października 2017 r. i zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r. lekarza sądowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania, przyznania na jej rzecz 20.000 zł i zwolnienie od kosztów sądowych. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że przepisy na które wskazuje skarżąca w skardze nie mają zastosowania do skarg na przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a takiej sprawy dotyczy skarga skarżącej. Przyczyną niezałatwienia sprawy o przyznanie skarżącej renty specjalnej jest przedłużające się postępowanie dowodowe z przyczyn leżących m.in. po stronie skarżącej. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 644/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") odrzucił skargę A. P. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Rady Ministrów postępowania w sprawie przyznania renty specjalnej. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącej renty specjalnej zainicjowane zostało wnioskiem złożonym w dniu [...] kwietnia 2017 r. Stąd też do postępowania tego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Skarżąca przed wniesieniem skargi winna zatem, stosownie do treści art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a."), wezwać Prezesa Rady Ministrów do usunięcia naruszenia prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała środka zaskarżenia, jaki jej przysługiwał w sprawie. Z tego powodu Sąd I instancji skargę odrzucił. W dniu 12 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie sygn. akt I OSK 3206/18, którym uchylił powyżej określone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia podał, że iż z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania A. P. renty specjalnej, w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 16 i art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zastosowanie mają przepisy K.p.a. i przepis art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne było wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie nie ma organu wyższego stopnia nad Prezesem Rady Ministrów, zatem skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ zobowiązana była wezwać tenże organ do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o rodzaju środka zaskarżenia rozstrzyga jego treść, a nie tytuł czy powołanie konkretnego przepisu ustawy. Jak trafnie wskazał pełnomocnik skarżącej, pisma z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: 31 października 2017 r.) i [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu 7 listopada 2017 r.) zawierają w swojej treści zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, w oparciu o który skarżąca "po raz kolejny wnosi o przyznanie renty specjalnej", co w tym kontekście należy odczytać jako wezwanie do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. o przyznanie renty specjalnej. Pisma te zostały skierowane do Prezesa Rady Ministrów zgodnie z dyspozycją art. 37 § 1 K.p.a. i jakkolwiek nie zostały zatytułowane "zażalenie" lub "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednak z ich treści można wywnioskować, jakie były intencje skarżącej. W tej sytuacji przyjąć należy, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Rady Ministrów w sprawie przyznania renty specjalnej, wyczerpała służący jej w postępowaniu administracyjnym tryb odwoławczy, co oznacza, że nie było podstaw do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Prezes Rady Ministrów w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. poinformował, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2017 r. została zakończona wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2018 r. o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zauważa, że strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji art. 51 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. Na wstępie Sąd stwierdza, że załatwienie przez organ administracji sprawy z wniosku strony nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku badania, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, także, czy organ dopuścił się bezczynności. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak również w postanowieniach ustawy P.p.s.a., stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto również wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Prezesa Rady Ministrów wniosek skarżącej złożony w dniu [...] kwietnia 2017 nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny (art. 35 § 3 K.p.a.), jednak badanie akt sprawy potwierdza fakt, że organ podejmował w sprawie czynności, ale były one utrudnione z uwagi na brak współpracy ze strony skarżącej do czego była zobowiązana Ilustrując powyższe twierdzenie można wskazać, że organ już w piśmie z tego samego dnia wezwał skarżącą do wskazania i udokumentowania okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomimo wielokrotnych wezwań skarżąca nie przedstawiała żądanych dokumentów oraz nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Dalej zauważyć należy, iż w tym samym czasie toczyły się inne postępowania administracyjne w tym o przyznanie stypendium socjalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy. W związku z wnoszonymi do sądu administracyjnego skargami na decyzje organów, tj. Komisji Stypendialnej Wydziału [...] Uniwersytetu [...], Prezesa Ubezpieczeń Społecznych, Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] akta sprawy były wielokrotnie przekazywane do sądów administracyjnych. Niewątpliwie postępowanie w sprawie skarżącej w związku tymi zdarzeniami było skomplikowane i z tych przyczyn organ nie mógł wydać decyzji w ciągu miesiąca od jego wszczęcia. Z powyższych względów nie można przyjąć, że Prezes Rady Ministrów nie działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie trwające od 28 kwietnia 2017 r. do 9 stycznia 2018 r. było długotrwałe. Nastąpiło to jednak z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc, że do zarzutów podniesionych w skardze nie mogły zostać one uwzględnione, gdyż przepisy na które wskazała skarżąca nie miały w sprawie zastosowania, o czym przesądza treść art. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, który określa zakres przedmiotowy ustawy a mianowicie, że reguluje ona zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 151 i art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.