II SAB/Wa 725/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania zażalenia na nieudzielenie informacji przez Ministra Sprawiedliwości 1. zobowiązuje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpoznania zażalenia G. P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. na nieudzielenie informacji przez Ministra Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego G. P. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący G. P. w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpił do Ministra Sprawiedliwości o udzielenie mu, "na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych" informacji na temat przetwarzania jego danych w systemie informatycznym PESEL-SAD oraz z wnioskiem o zaprzestanie ich przetwarzania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zwrócił się drogą elektroniczną do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z zażaleniem na Ministra Sprawiedliwości w oparciu o przepis art. 37 § 1 k.p.a., na nierozpatrzenie cytowanego już wyżej wniosku w terminie. W związku z otrzymanym w dniu [...] września 2014 r. od Ministra Sprawiedliwości pismem które go nie satysfakcjonowało, pismem z dnia [...] września 2014 r. złożył drogą elektroniczną do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych "Wniosek uzupełnienie skargi" stwierdzając w nim, że odpowiedź Ministra Sprawiedliwości "nie spełnia wymogów w ustawie". Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., jednocześnie informując go, że nie posiada kompetencji do rozpatrywania zażalenia na działania (czy też zaniechania) Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 37 k.p.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący sprecyzował swoje pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz załączył korespondencję prowadzoną z Prezesem Sądu Okręgowego w [...], Prezesem Sądu Okręgowego w [...] oraz z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, a dotycząca przetwarzania jego danych osobowych w systemie PESEL-SAD. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżący wezwał Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2015 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o złożenie wyjaśnień w sprawie i jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] poinformował skarżącego o podjętych w sprawie działaniach. W dniu [...] maja 2015 r. do organu wpłynęło pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. stanowiące wyjaśnienia w sprawie. W międzyczasie, bo w dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wobec niezałatwienia jego zażalenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia złożenia skargi, wnosząc o nakazanie organowi niezwłoczne załatwienie sprawy oraz stwierdzenie, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazując na opisany powyżej stan faktyczny wniósł o jej oddalenie dodając, że sprawy kierowane do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych rozpatrywane są według kolejności ich wpływu i obecnie trwa analiza dotychczas zebranego materiału dowodowego w sprawie. Pracownicy Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg Biura GIODO, departamentu zajmującego się rozpatrywaniem skarg, oceniają każdą sprawę pod kątem spełniania wymogów formalnych skargi określonych zarówno przepisami k.p.a., jak również ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1628 z późn. zm.) oraz podejmują szereg czynności niezbędnych do prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, do czego obligują ich przepisy prawa. Zanim bowiem dojdzie do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, niezbędne jest zrealizowanie wskazanego w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ w żadnym razie nie uchylał się od podjęcia czynności mających na celu rozstrzygnięcie przedstawionej przez skarżącego sprawy i podkreślił, że obowiązkiem GIODO, jako organu administracji publicznej, jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest nie tylko kwestia niedopełnienia wobec skarżącego obowiązku informacyjnego z art. 33 ustawy przez Ministra Sprawiedliwości, ale także kwestia zaprzestania przetwarzania jego danych osobowych w bazie PESEL-SAD. Tym samym sprawa dotyczy nie tylko kwestii realizacji uprawnień skarżącego z ustawy o ochronie danych osobowych, ale także ma bezpośredni związek z działalnością sądów, które korzystają z bazy PESEL-SAD. Z uwagi zatem na skomplikowany charakter sprawy, w której organ do spraw ochrony danych osobowych musi kierować się nie tylko słusznym interesem obywatela, ale też interesem społecznym (art. 7 k.p.a.), dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest podejmowanie szeregu dodatkowych czynności mających na celu wypracowanie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności, a w niniejszej sprawie czynności zostały podjęte, jednak, merytoryczne rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia dokładnej analizy i podjęcia ewentualnie dodatkowych czynności w sprawie przewidzianych w ustawie o ochronie danych osobowych. O ile jednak Sąd uzna, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa przez organ w postaci jego bezczynności, wniesiono o niekwalifikowanie tego naruszenia, jako rażącej bezczynności. Podkreślono, że sama długość trwania bezczynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Nadmieniono, że Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Generalny Inspektor w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Biura, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Na marginesie wskazano, że liczba skarg, które wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora w ciągu ostatnich 4 lat wzrosła o 100 %. W 2010 r. wpłynęło 1114 skarg, w 2011 r. – 1271 skarg, w 2012 r. – 1593 skarg, a w 2013 r. – 1879 skarg. Natomiast w 2014 r. wpłynęło 2472 skarg. Podkreślono, że obecnie na jednego pracownika Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg przypada średnio ponad 300 spraw. Z uwagi na powyższe okoliczności nie sposób uznać, iż w sprawie miała miejsce rażąca bezczynność postępowania i niezasadne jest wymierzenie organowi grzywny. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r. organ podał, że nie wydał jeszcze żadnej decyzji i po dniu 8 maja nie podejmował czynności wyjaśniających w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania (por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przypadku skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej już wyżej ustawy). W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. wezwaniem z dnia [...] marca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po wpłynięciu do niego "zażalenia" na Ministra Sprawiedliwości skarżącego G. P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i pisma z dnia [...] września 2014 r. zatytułowanego "Wniosek uzupełnienie skargi" dopiero po przeszło trzech miesiącach, bo w dniu [...] grudnia 2014 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych "zażalenia" z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zatem już chociażby tak długa reakcja organu i to tylko w kwestii formalnej świadczy, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem tak późno wysłane pismo nie wymagało zbierania dowodów, informacji czy też jakichkolwiek wyjaśnień. Wspomnieć również należy, że organ nie poinformował skarżącego w trybie art. 36 k.p.a. O kolejnym naruszeniu podstawowej zasady szybkości postępowania świadczy fakt, że po otrzymaniu odpowiedzi od skarżącego za pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopiero [...] kwietnia 2015 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości o złożenie wyjaśnień w sprawie, a więc po przeszło czterech miesiącach. Dodać również należy, że podobnie jak wyżej, nie podał on skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, poza samą informacją o wysłanym piśmie do Ministra Sprawiedliwości. Następnie po otrzymaniu od Ministra Sprawiedliwości pisma w dniu [...] maja 2015 r., aż do dnia rozprawy, organ w żaden sposób nie informował skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz o przyczynie zwłoki, jak również o terminie załatwienia sprawy i – jak wynika z pisma organu z dnia [...] września 2015 r. – nie podjął w tym czasie żadnych czynności wyjaśniających. Dodać należy, że ta pasywność trwała aż do dnia rozprawy, tj. przez okres przeszło 5 miesięcy. Reasumując, organ nie rozpoznając "zażalenia" skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. r., aż do dnia rozprawy, tj. przez okres przeszło 1 roku, bez wątpienia pozostawał w bezczynności. Tym bardziej, że z przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był – wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę – do podejmowania licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, czy zlecania ekspertyz, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z – zdaniem Sądu – nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu nie tak licznych zresztą czynności procesowych. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z – chronologicznie przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia – przebiegu procedowania organu. Zatem tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy ona organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Reasumując, taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. uzasadnia stanowisko, iż bezczynność organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia powyższych przepisów. Jednakże z drugiej strony nie na tyle, żeby uznać, iż występują – w ocenie Sądu – przesłanki do wymierzenia z urzędu organowi grzywny, jako dodatkowego elementu represyjnego. Innymi słowy, rozstrzygnięcie o rażącym naruszeniu prawa winno być wystarczającym środkiem dyscyplinującym. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.