II SAB/Wa 725/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. G. z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego B. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. B. G. (zwany dalej "Skarżącym") skierował do Burmistrza [...] (zwany dalej: "Burmistrz") [...] października 2020r. wniosek udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania kopii protokołów odbiorów końcowych inwestycji drogowych: "Przebudowy drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...]", "Przebudowy ul. [...] i [...] w [...]", "Przebudowy ul. [...] w [...]". Jeżeli były jakiekolwiek zmiany dotyczące np. zamiany kruszywa łamanego na inne kruszywo lub zmiany materiałów, które miały być wbudowane, zgodnie z projektem na inne materiały, Skarżący poprosił o protokoły "konieczności" lub inne dokumenty dające zgodę na taką zamianę. 2. Skarżący w ponagleniu do Burmistrza z [...] listopada 2020r. wniósł o natychmiastową reakcję w sprawie ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wskazał, że ustawowy termin odpowiedzi na wniosek minął [...] listopada 2020r. 3. Skarżący pismem z [...] listopada 2020r. wniósł też do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpoznania ww. wniosku z [...] października 2020r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawa o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie Burmistrza do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że skoro [...] października 2020r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to ustawowy termin odpowiedzi upłynął [...] listopada 2020r. Skarżący wskazał, że już na kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie otrzymał ani informacji, o które prosił ani decyzji odmownej. 4. Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, a w sytuacji, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi, wniósł o stwierdzenie nadużycia dostępu do informacji i obciążenie Skarżącego kosztami. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, gdyż Burmistrz nie negował i nie kwestionuje celowości instytucji informacji publicznej. Jednakże wnioski Skarżącego są wyjątkowe, gdyż Skarżący po przegranych wyborach samorządowych (pełnił funkcję burmistrza [...] w latach 2002-2018) obrał sobie za cel deprecjonowanie działań Burmistrza, czego na forum nie ukrywał (spotkanie z mieszkańcami, sesje Rady Miejskiej). Skarżący, składając wnioski przy pracownikach jest wyjątkowo niegrzeczny, sugeruje domniemaną niekompetencję Burmistrza, który wiele razy proponował rozmowę (m.in. odpowiadając [...] października 2020 r. na wniosek Skarżącego w innej sprawie o udostępnienie informacji publicznej). Skarżący natomiast w obecności Sekretarza Gminy groził Prokuraturą. Dlatego Burmistrz uznał, że Skarżący, wnioskując o informację publiczną chce dokuczyć obecnej władzy i zastraszyć ją (por. wyrok NSA z 11 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2777/16). Burmistrz zwrócił uwagę, że w piśmiennictwie wskazano, że cele, jakim ma służyć ustawa o dostępie do informacji publicznej można pogrupować w cztery podstawowe kategorie: pierwszą jest demokratyzacja życia publicznego, drugą - dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, trzecią - walka z korupcją, czwartą zaś sprawne funkcjonowanie administracji publicznej (zob. Nadużywanie prawa do informacji publicznej - Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz-Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008). W oparciu o te tezy, sądownictwo administracyjne podobnie wskazuje, że [nadużywanie] dotyczy zwłaszcza sytuacji gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych [ww. wskazanych], które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. wyrok WSA w Opolu z 15.11.2018r., II SAB/Op 82/18). Burmistrz w związku z tym uznał, że Skarżący nadużywa dostępu do informacji publicznej, gdyż próbuje korzystać z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2019r. II SAB/Ke 6/19). Skarżący około 2 lata temu zaczął wnioskować o udostępnianie informacji publicznej. Od stycznia 2019r. do października 2020r. złożył 15 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Skoro Skarżący pełnił funkcję burmistrza przez okres 4 kadencji, a więc 16 lat, można przypuszczać, że zna odpowiedzi na większość pytań. Wnioski Skarżącego mają więc na celu wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowania organu i represję. Znaczna ilość pytań posiada walor pytań retorycznych lub stanowi ponowienie pytań, na które urząd już odpowiedział. Dodatkowo pytania zawarte we wnioskach, ich nieprecyzyjność nie pozwala ustalić ich zakresu, albo wprawdzie odnoszą się do sprawy publicznej, jednak mają na uwadze zaspokojenie indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach niewątpliwie istniejącego między Skarżącym a obecnym Burmistrzem konfliktu przez wywołanie dyskomfortu i poczucia zagrożenia u rozpatrujących wniosek pracowników (por. tezy wyroku NSA z [...] maja 2017r. sygn. akt [...]). Burmistrz stwierdził, że miał uzasadnione podstawy do uznania, że miało miejsce nadużycie - nastąpił element ilościowy, oraz jakościowy - całokształt postępowania wyraźnie wskazuje na intencje Skarżącego niemieszczące się w intencjach aksjologicznych ustawodawcy oraz rozważań NSA poczynionych w ww. orzeczeniu. Skoro kolejne wnioski w swej treści nawiązują do poprzednich wniosków i zawierają pytania o charakterze retorycznym, nie można przyjąć, że wnioskodawca żąda dostępu do informacji publicznej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy żądanie podmiotu domagającego się udzielenia informacji mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem na przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w u.d.i.p. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sad, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdza, że nie neguje stanowiska Burmistrza o potrzebie brania pod uwagę w ramach stosowania przepisów u.d.i.p. instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej. Tym niemniej Sąd stwierdza, że z treści samego wniosku Skarżącego z [...] października 2020r. wynikało – czego nie kwestionuje Burmistrz - że dotyczył on materii, która, co do istoty, stanowiła informację publiczną. Wniosek ten odnosił się bowiem do przekazania kopii protokołów odbiorów końcowych inwestycji drogowych: "Przebudowy drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...]", "Przebudowy ul. [...] i [...] w [...]", "Przebudowy ul. [...] w [...]". Skarżący wniósł również o protokoły "konieczności" lub inne dokumenty dające zgodę na zamianę np. kruszywa łamanego na inne kruszywo lub zmiany materiałów, które miały być wbudowane, zgodnie z projektem na inne materiały. Sąd wskazuje ponadto, że ani z odpowiedzi na skargę ani z innych dokumentów nadesłanych przez Burmistrza do Sądu nie wynikało wprost czy Skarżący, a jeśli tak kiedy składał analogiczny czy tożsamy wniosek do ww. z [...] października 2020r. o udzielenie informacji publicznej. Tym samym niemożliwe było zajęcie przez Sąd stanowiska postulowanego przez Burmistrza w odpowiedzi na skargę, czy Skarżący w zakresie pytań zawartych we wniosku z [...] października 2020r. nadużył, czy nie nadużył prawa do informacji publicznej. Sąd stwierdza ponadto, że z akt nadesłanych do Sądu nie wynika, aby Burmistrz w jakikolwiek sposób, zgodny z ww. rozwiązaniami prawnymi przedstawionymi przez Sąd w ww. uzasadnieniu uczynił zadość żądaniu Skarżącego zawartemu w ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] października 2020r., czy to przez czynność materialno-techniczną, czy przez udzielenie pisemnej odpowiedzi, czy przez wydanie decyzji odmownej. 4. Sąd, mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego i z tego powodu zaszły podstawy do zobowiązania Burmistrza, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku organowi - Burmistrzowi wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie punktu 2 wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, gdyż Skarżący skierował do Sądu skargę dzień po tym, jak wystąpiła bezczynność Burmistrza. Tym samym w dacie wniesienia skargi Burmistrz przekroczył ustawowy termin załatwiania spraw z wniosku o udostępnienie informacji publicznej (niezwłocznie i nie później niż 14 dni), ale nie sposób w tej sytuacji mówić o rażącym naruszeniu prawa, które uzasadniałoby wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od Burmistrza 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (punkt trzeci sentencji).