II SAB/Wa 726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz J. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. przesłanym drogą elektroniczną J. S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: 1) skanów protokołów przetargowych z dnia 18 czerwca 2001 r., o których była mowa w przesłanych przez skarżonego Aktach Notarialnych, skanów ogłoszeń o przetargu oraz o wskazanie miejsca i okresu ich publikacji, 2) o wskazanie, czy urzędniczka (sekretarz gminy) H. K. brała udział w ww. procedurze przetargowej, a jeśli tak to w jakim charakterze oraz kto posiada wiedzę czy też kto winien ją posiadać wg właściwości nt: czy, a jeżeli tak to w jaki sposób dokonano wyceny nieruchomości o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] przeznaczonych do sprzedaży przez gminę, 3) Wskazanie kto personalnie z ramienia gminy przygotowywał i odpowiadał za prawidłowe przeprowadzenie przetargu na ww. nieruchomości. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. (doręczonym w dniu [...] marca 2015 r.) Wójt Gminy [...] poinformował J. S., iż z uwagi na dużą ilość wniosków oraz konieczność przejrzenia obszernej dokumentacji zgromadzonej w Urzędzie rozpatrzenie jego wniosku nastąpi do dnia [...] kwietnia 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (doręczonym w dniu [...] kwietnia 2015 r. na nazwisko W. S.) Wójt Gminy [...] wskazał, iż w Urzędzie nie stwierdzono posiadania protokołów przetargowych z dnia 18 czerwca 2001 r. w związku z powyższym organ nie może ich udostępnić. Z uwagi na brak przedmiotowych protokołów brak jest możliwości jednoznacznego wskazania osób biorących udział w postępowaniu przetargowym, a także osób odpowiedzialnych za prawidłowe jego prowadzenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań kontrolnych, badawczych, wszczynania postępowań wyjaśniających, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Brak również możliwości prawnych do uzyskania takiej informacji, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje trybu przesłuchania, składania oświadczeń przez funkcjonariuszy publicznych czy przedstawicieli organów władzy. Korzystanie z informacji publicznej nie może bowiem sprowadzać się do możliwości przeprowadzania osobistych "prywatnych" działań kontrolnych, mających na celu przeprowadzenie czynności o charakterze nieomal procesowym, dla ustalenia treści informacji publicznej, ani też zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, co niewątpliwie stanowiłoby ingerencję w działalność innych organów. W dniu 4 maja 2015 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] lutego 2015 r., w której wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku, stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo, wymierzenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, poinformowanie na mocy art. 155 § 1 p.p.s.a. organów nadzoru o fakcie naruszeń prawa przez organ. W uzasadnieniu skargi J. S. przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, iż organ do dnia złożenia skargi pozostaje w bezczynności, bowiem nie odpowiedział na jego wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania. Organ wskazał, iż nie można się zgodzić z poglądem skarżącego, że każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji jest informacją publiczną. Potwierdza to utarta linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Powszechnie jest wyrażony pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga J. S. oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy, są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące faktycznie w posiadaniu takich informacji. Ustawodawca przewidział przy tym, że podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej. Dopiero w sytuacji, gdy określone informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek bądź w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami. Ponadto, stosownie do art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada zatem na organ określone obowiązki. Organ winien bowiem ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeśli jest to tego rodzaju informacja – winien albo jej udzielić w terminie określonym w art. 13 cytowanej ustawy, albo odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy) lub też umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy). Przy czym udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 cytowanej ustawy), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji i umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy). Jednakże w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej lub gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ nią nie dysponuje, czy też gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale jest udostępniania w trybie innych przepisów - brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę o tym fakcie poinformować pismem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295). Z powyższego wynika zatem, że z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia, lub też nie informuje strony o niemożności udzielenia żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie ulega też wątpliwości, że żądane dokumenty mają charakter informacji publicznych. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności odnośnie wniosku złożonego przez J. S. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu organ w bezczynności pozostaje. Co prawda organ zareagował na wniosek J. S. i pismem z dnia [...] marca 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że odpowiedzi udzieli mu do [...] kwietnia 2015 r., jednak po tej dacie odpowiedzi na wniosek skarżącemu nie udzielił. Nie można bowiem za taką odpowiedź uznać pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanego i przesłanego do W. S.. Zarówno z tego pisma (k-5 akt administracyjnych), jak i zwrotnego potwierdzenia jego odbioru (k-6 akt administracyjnych), wynika, że korespondencja nie została przesłana skarżącemu, lecz jego synowi W. S., który nie brał udziału w niniejszym postępowaniu (nie był ani wnioskodawcą, ani pełnomocnikiem wnioskodawcy, ani nie występował w jakimkolwiek innym charakterze). Bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje tu okoliczność, że zarówno skarżący, jak i jego syn mają wspólny adres do korespondencji, nie ulega bowiem wątpliwości, że odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy udzielać wnioskodawcy, a nie innej osobie (nie umocowanej do tego), nawet jeśli zamieszkuje pod tym samym adresem co wnioskodawca. Na uwagę nie zasługuje też fakt, że na piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. znajdującym się w aktach administracyjnych odręcznie skreślono imię "W.", a nadpisano "J.". Przy tym skreśleniu nie naniesiono bowiem żadnej adnotacji, a zatem brak informacji kto i kiedy takiej zmiany dokonał. Organ nie wyjaśnił też tej kwestii w odpowiedzi na skargę, pomimo że skarżący stwierdził, że nie otrzymał od organu odpowiedzi na wniosek. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz zaistniały stan faktyczny, należy stwierdzić, że dopiero skuteczne doręczenie skarżącemu pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r. przesądzi o załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a organ zwolni od zarzutu bezczynności. Natomiast na obecnym etapie postępowania – skoro organ nie załatwił wniosku skarżącego, to należało uznać, że pozostaje on w bezczynności i uwzględnić skargę J. S.. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Do takiej sytuacji w ocenie Sądu nie doszło, należy bowiem przyjąć, że organ omyłkowo skierował wniosek nie do wnioskodawcy, a do jego syna. Należy też wskazać, że organ nie odpowiedział na zarzuty skarżącego wskazane w jego skardze, a znaczną część swojego stanowiska poświęcił argumentom przemawiającym za nieprzyznaniem skarżącemu prawa pomocy, co nie należy do organu ale do Sądu. Jednak powyższe naruszenia nie mogą w ocenie Sądu zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z tych samych powodów co wyżej, nie stwierdzono wystąpienia przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która miałaby wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.