II SAB/Wa 731/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego [...] z dnia [...] września 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Towarzystwo [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", zarzuciła Ministrowi Spraw Zagranicznych, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] września 2023 r. W skardze Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosło o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, - zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przez organ: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz - art. 1 ust 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", przez nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie. Uzasadniając skargę rozwinięto powyższe zarzuty. Opisując stan faktyczny wskazano m.in.: - [...] września 2023 r. Stowarzyszenie - za pośrednictwem poczty elektronicznej - zwróciło się do organu o udostępnienie następujących informacji: "1. imię, nazwisko oraz stanowisku służbowe osoby, która wysłała maila z adresu [...] w dniu [...].08.2023 na adres [...] 2. kto konkretnie (imię, nazwisko, stanowisku służbowe) brał udział w przygotowaniu poniższej odpowiedzi dla [...] Towarzystwa [...].", - 18 września 2023 r. organ przekazał Stowarzyszeniu odpowiedź: "(...) informuję, że na podstawie Obwieszczenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Spraw Zagranicznych oraz wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Biura Rzecznika Prasowego, korespondencję wychodzącą z adresu email Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych ([...]) nadzoruje kierownictwo Biura. Aktualnie osobami pełniącymi te funkcje są rzecznik prasowy L. J. oraz dyrektor Biura Rzecznika Prasowego MSZ K. J. W przypadku ich nieobecności, funkcje te pełnią zastępcy dyrektora Biura Rzecznika Prasowego MSZ, S. H. i K. S..", - organ nie zrozumiał kierowanego doń wniosku o udostępnienie informacji publicznej; nie udostępnił żądanej informacji lecz inną - nie objętą żądaniem; Stowarzyszenie jest zainteresowane, kto wysłał doń wiadomość emaila i kto tworzył stanowisko - przekazane w imieniu organu; nic ponad to. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie (wobec nie poprzedzenia ponagleniem) bądź oddalenie. Uzasadniając oddalenie wskazano: - zarzut bezczynności jest bezzasadny; organ odpowiedział bowiem na pytanie Stowarzyszenia bez zbędnej zwłoki - w terminie wskazanym ustawą o informacji, - każdy organ władzy publicznej ma prawo i powinność określać własną strukturę i delegować zadań na podstawie wewnętrznych dokumentów - regulujących organizację pracy organu, jak również wskazujących osoby, uprawnione do reprezentowania organu na zewnątrz oraz podpisywania pism lub podejmowania decyzji, - w przypadku danego organu, wewnętrzną organizację pracy oraz podział zadań określa Regulamin Organizacyjny Ministerstwa Spraw Zagranicznych, stanowiący załącznik do zarządzenia nr 31 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30 września 2015 r. (Dz. Urz. Min. Spraw Zagr. z 2020 r. poz. 72), dalej zwany "Regulaminem", - zgodnie z § 18 ust. 6 Regulaminu, dyrektorzy komórek organizacyjnych są uprawnieni do podpisywania "korespondencji zewnętrznej w zakresie spraw określonych w niniejszym regulaminie dla kierowanych przez nich komórek"; na podstawie Regulaminu, Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego jest więc osobą uprawnioną do podpisywania korespondencji do podmiotów zewnętrznych, - na podstawie § 18 ust. 8 Regulaminu, zastępców dyrektorów, naczelników wydziałów oraz innych pracowników upoważniono do podpisywania korespondencji w zakresie określonym w wewnętrznym regulaminie komórki organizacyjnej lub przez dyrektora - w imiennych upoważnieniach, - w regulaminie organizacyjnym Biura Rzecznika Prasowego - odpowiadającego na zapytania w ramach dostępu do informacji publicznej, zgodnie z podziałem zadań w Ministerstwie Spraw Zagranicznych na podstawie § 61 pkt 4 Regulaminu - wskazano zaś, który wydział Biura – a co za tym idzie, który dyrektor biura - odpowiada za odpowiedzi organu dla wnioskodawców w trybie ustawy o informacji (jest uprawniony do podpisywania korespondencji w sprawie tych odpowiedzi - tak § 5 ust. 1 pkt 4 regulaminu Biura); w regulaminie Biura określono również porządek zastępstw dyrektorów w zakresie podpisywania korespondencji - w przypadku ich nieobecności, - wynika stąd, że odpowiedź w przedmiotowej sprawie udzielono Stowarzyszeniu zgodnie z wewnętrznym podziałem kompetencji i uprawnień obowiązującym w organie; nie zmienia tego niezadowolenie Stowarzyszenia z otrzymanej odpowiedzi, - w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne - które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie; wewnętrznymi są dokumenty, które organ wytworzył lub powstały na jego zlecenie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów - jednak nie są dla organu wiążące; służą one wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska i nie powinny podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o informacji; charakteru takiego nie mają również opinie i ekspertyzy - służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (tak wyroki: NSA o sygn. akt I OSK 707/10, 2130/11 i 666/12WSA oraz WSA o sygn. akt II SAB/Wa 452/13 oraz II SAB/Lu 5/13, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA), - organ w pełni podziela poglądy sądów administracyjnych, dotyczące konieczności pozostawienia organom władzy publicznej pewnego marginesu swobody podejmowania decyzji i wypracowywania ostatecznego stanowiska w sprawie publicznej - bez poddawania tego procesu ocenie i kontroli społecznej: "(...) Organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałoby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (...)." (tak: powołany wcześniej wyrok o sygn. akt II SAB/Lu 5/13); takie podejście do procesu podejmowania przez organ decyzji, czy zajmowania stanowiska przyjęto również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 717/13 – dostępny w CBOSA): "(...) Procesowi podejmowania decyzji nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi.", - sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie; organ - prowadzący wewnętrzne uzgodnienia ostatecznego stanowiska - nie był obowiązany udzielać informacji o osobach je tworzących; osobami uprawnionymi do prezentowania tego stanowiska Stowarzyszeniu (i każdemu innemu podmiotowi zewnętrznemu) była bowiem dyrekcja Biura Rzecznika Prasowego. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 107-108), Stowarzyszenie podtrzymało zarzuty. Odnosząc się do argumentacji organu z odpowiedzi na skargę wywodzono, że informację publiczną stanowią dane identyfikujące osoby, które opracowały stanowisko organu. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; w sprawach o bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane - przed jej wniesieniem - ponaglenie – tak: stanowisko judykatury (m.in. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1690/15 - dostępny w CBOSA), - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, albo – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Stowarzyszenie zwróciło się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (chodziło o dane, związane z udzieleniem odpowiedzi na skierowane uprzednio pytanie), zaś organ – do którego wpłynęło podanie – udzielił w przewidzianym ustawą terminie wyjaśnień, lecz nie są one satysfakcjonujące dla wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej. Poza sporem jest natomiast, że organ należy do obowiązanych udostępniać informację publiczną - wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Na wstępie należy wskazać, że samo wystosowanie odpowiedzi na wniosek, złożony w trybie przepisów ustawy o informacji, nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, gdy nie prowadziło to do załatwienia sprawy - w zakresie, w jakim faktycznie dotyczy informacji publicznej - w formie przewidzianej ustawą. Chodzi o udzielenie informacji, wskazanie że organ jej nie posiada bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach przedmiotowej sprawy, organ udzielił Stowarzyszeniu informacji, pozostającej wprawdzie w związku z jego zapytaniem. Wskazał mianowicie, jakie są reguły odpowiedzialności za udzielenie informacji - w ramach kierowania odpowiedzi z konkretnego adresu poczty elektronicznej - w kontekście stosownych regulaminów wewnętrznych. Wymienił też personalia osób, które - wedle obowiązujących w urzędzie obsługującym organ - zasad, upoważniono do decydowania o kierowaniu konkretnych odpowiedzi na zapytania w kwestii informacji publicznej - w ramach danego kanału komunikacji (z adresu poczty elektronicznej). Co podnosi Stowarzyszenie, nie realizuje to w pełni zakresu zapytania. Z poglądem tym trzeba się zgodzić. Skoro pytanie dotyczyło procedowania nad skierowanym do Stowarzyszenia pismem - konkretnie datowanym, informacją publiczną w kwestii, kto brał udział w przygotowaniu stanowiska organu, jest wskazanie imiennie osoby, która - w ramach upoważnienia, w związku ze sprawowaną funkcją - zdecydowała o skierowaniu danej wiadomości za pośrednictwem poczty elektronicznej w konkretnym brzmieniu, bądź wskazanie, że - wedle dostępnych dla organu danych - nie dysponuje on wiedzą, kto nakazał skierowanie pisma z określonego adresu. Powinności w powyższym zakresie nie czyni zadość wskazanie - wobec konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej – które osoby upoważniono do kierowania pism. W istocie nie to bowiem było przedmiotem wniosku. Chybione są natomiast wywody Stowarzyszenia, jakoby prawo do udostępnienia informacji publicznej obejmowało dostęp do personaliów osób, uczestniczących organizacyjnie, technicznie, bądź w ramach wkładu intelektualnego (opracowanie projektu) w procesie przygotowania odpowiedzi, w tym odpowiedzialnych za nadanie (wysyłkę) korespondencji w ostatecznym brzmieniu. Kluczowego znaczenia nie ma wszak, kto dokonał operacji wysłania określonej wiadomość, lecz wskazanie osoby, która o tym zdecydowała, akceptując jej konkretną treść. Trafnie wywodzono tu w odpowiedzi na skargę, że etap przygotowania stanowiska organu - o ile w jego ramach nie są sporządzane, z wykorzystaniem środków publicznych, określone opracowania, analizy czy opinie zewnętrznych ekspertów - nie stanowi materii informacji publicznej. Dotyczy ona bowiem kwestii wykraczającej poza dokumenty wewnętrzne, czy przebieg roboczych ustaleń – przed sformułowaniem przez organ stanowiska (władczego, informacyjnego, oferty itp.), skierowanego do podmiotu zewnętrznego. Trafna jest w tym zakresie argumentacja organu, zamieszczona w odpowiedzi na skargę - wcześniej zreferowana. Wbrew stanowisku Stowarzyszenia, instytucja dostępu do informacji publicznej, nie może stanowić narzędzia nadzoru czy kontroli, nad bieżącym funkcjonowaniem instytucji publicznych - w kontekście analizy dowolnych procesów decyzyjnych, np. w kwestii zajęcia określonego stanowiska przez personel urzędu. Kontrolę w danym zakresie mogą realizować wyłącznie konkretne - właściwe w tym zakresie - i wyspecjalizowane organy państwa. Wyposażono je w kompetencje żądania opracowania dla ich potrzeb stosownych informacji - służących właśnie ocenie prawidłowości realizacji zadań przez struktury administracji. Bezzasadność wniosku Stowarzyszenia w pewnym zakresie, nie zwalniała organu z powinności udostępnienia wiadomości, co do kwestii stanowiących w zapytaniu w istocie informację publiczną. W pozostałym zakresie, powinnością organu było wyjaśnienie, że żądana informacja nie stanowi publicznej. Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który w części jej dotyczy – nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś organ nie kwestionował dotąd nią dysponowania, zasada jest konkluzja, że pozostaje on w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpatrzenie wniosku w stosownej formie. Nie rozpoznając w stosownej formie w wymaganym terminie żądania Stowarzyszenia, naruszono przepisy prawa materialnego określające, co stanowi informację publiczną (tak odpowiednio wskazane w skardze art. 61 ust.1 Konstytucji R.P. i art. 1 ust. 1 ustawy informacji), zaś - w tego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępniania informacji publicznej (art. 13). W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że informację – wedle wniosku - w stosownym zakresie udostępniono. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia organu z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny jej zakresu. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Do kosztów zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od skargi – 200 zł.