II SAB/Wa 731/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] maja 2020 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] maja 2020 r. R. Z. (dalej: "skarżący") nadał do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO", "organ") skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Ministra Cyfryzacji (dalej: "Minister") oraz Pocztę Polską S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka") w związku z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. Skarżący wskazał, że nieprawidłowości te polegały na udostępnieniu [...] kwietnia 2020 r. przez Ministra na rzecz spółki jego danych osobowych z rejestru PESEL (w odpowiedzi na wniosek spółki z [...] kwietnia 2020 r. znak [...]). Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] PUODO, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781; dalej: "u.o.d.o."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej powołaną na wstępie skargą. Powyższe rozstrzygnięcie organu skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1657/20, uchylił zaskarżone postanowienie. Od orzeczenia tutejszego Sądu PUODO wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), ale cofnął ją pismem z [...] lipca 2024 r. W związku z tym, NSA postanowieniem z 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 5039/21, umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej organu. W dniu 11 października 2024 r. do PUODO wpłynął odpis prawomocnego ww. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2021 r., przy którym zwrócono akta administracyjne sprawy. Pismami z [...] października 2024 r. organ wystąpił do Ministra i zarządu spółki celem złożenia wyjaśnień w sprawie, o czym powiadomił skarżącego. W dniu [...] października 2024 r. wpłynęły do PUODO wyjaśnienia ww. podmiotów. Następnie pismami z [...] listopada 2024 r. organ wezwał pełnomocników: Ministra i spółki do uzupełnienia braków formalnych złożonych przez te podmioty wyjaśnień, o czym także poinformował skarżącego. Odpowiedź spółki wpłynęła [...] listopada 2024 r. zaś odpowiedź Ministra - [...] listopada 2024 r. Pismem z [...] grudnia 2024 r. PUODO ponowił do pełnomocnika spółki wezwanie o nadesłanie w prawidłowej formie pełnomocnictwa, co zostało wykonane [...] grudnia 2024 r. Pismem z [...] kwietnia 2025 r. skarżący złożył do organu ponaglenie. Natomiast [...] czerwca 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe postępowanie organu w przedmiocie rozpoznania jego skargi z [...] maja 2020 r., domagając się: 1. stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym przed PUODO nastąpiła przewlekłość; 2. stwierdzenia, iż przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; 3. przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w wysokości od 1.000 zł do 2.000 zł; 4. udzielenia prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych; 5. udostępnienie akt sprawy w portalu PASSA. W uzasadnieniu skargi skarżący zrelacjonował przebieg postępowania przed PUODO zainicjowany jego skargą z [...] maja 2020 r. Zaakcentował, że organ nie odpowiedział na ponaglenie i nie wiadomo co się dzieje w jego sprawie. Zdaniem skarżącego, gdyby nie stanowisko PUODO i lekceważenie autorytetów prawnych, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz przepisów prawnych, jego sprawa zakończyłaby się już kilka lat temu. Tymczasem skarżący od 5 lat oczekuje na rozstrzygnięcie, a od ostatniej informacji organu (z [...] listopada 2024 r.) upłynęło ponad 7 miesięcy. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lipca 2025 r.) organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną. PUODO podkreślił, iż w żadnym razie nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; przeciwnie - przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych. W postępowaniach z zakresu ochrony danych osobowych, w przeciwieństwie do innych postępowań administracyjnych, niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia bez wezwania podmiotu skarżonego o wyjaśnienia w trybie art. 77 § 1 w związku z art. 50 § 1 k.p.a., ponieważ organ zobowiązany jest zgromadzić wewnętrznie spójny i wystarczający do wydania decyzji materiał dowodowy, co było też konieczne w przedmiotowej sprawie. PUODO musi także przeanalizować zebrany materiał dowodowy, zaś po jego analizie, ustalić, czy jest on wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie organu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mu zarzucić przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Prawomocnym postanowieniem starszego referendarza sądowego tutejszego Sądu z 10 września 2025 r., sygn. akt II SPP/Wa 217/25, skarżący został zwolniony od kosztów sądowych. W dniu [...] grudnia 2025 r. organ wydał decyzję nr [...], którą udzielił Ministrowi oraz spółce upomnienia za naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z 2016 r., str. 1 ze sprost.; dalej: "RODO"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość postępowania wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, ponieważ przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z ponagleniem w trybie art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., co jest bezsporne. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się, iż przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola sądu administracyjnego zmierza więc do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Według art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jednakże samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie też podlegają kontroli sądowej. Prawodawca unijny w art. 78 ust. 2 RODO przewidział możliwość skorzystania przez osobę, której dane dotyczą, z uprawnienia do wykorzystania środka ochrony prawnej przed sądem (przeciwko organowi nadzorczemu) w sytuacji, gdy organ nadzorczy w terminie trzech miesięcy: 1) nie rozpatrzył skargi; 2) nie poinformował osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi. P. Fajgielski w publikacji pod tytułem Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska 2022, t. 6 komentarza do art. 78 RODO, podnosi, iż termin wskazany w przepisie art. 78 ust. 2 RODO "nie powinien być rozumiany jako termin rozpatrzenia skargi, gdyż sprawa może okazać się skomplikowana, a jej rozstrzygnięcie niemożliwe w trzymiesięcznym terminie, wówczas jednak organ nadzorczy powinien poinformować o tym osobę, której dane dotyczą" (podobnie M. Górski [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz pod red. M. Sakowskiej-Baryły, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 9 komentarza do art. 78 RODO). Jednocześnie zgodnie z treścią wyroku NSA z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 4754/21, art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o. nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Stosownie do treści art. 62 u.o.d.o., w przypadku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., organ, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zdaniem NSA, nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu skargi na przewlekłość postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), nawet przed upływem trzymiesięcznego terminu z art. 78 ust. 2 RODO lub po jego upływie, ale niezasadnie przedłużonym. Powyższy pogląd został w pełni podzielony przez NSA w wyroku z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1959/22. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż PUODO niewątpliwie dopuścił się niewłaściwego działania, które nosi znamiona przewlekłego postępowania. Miało ono miejsce po wpłynięciu do organu odpowiedzi spółki na wezwanie z [...] grudnia 2024 r. Od tego czasu (tj. od [...] grudnia 2024 r.) do wydania decyzji z [...] grudnia 2025 r., czyli na przestrzeni roku PUODO nie podejmował żadnych czynności w sprawie. O ile po otrzymaniu w dniu 11 października 2024 r. odpisu prawomocnego wyroku Sądu z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1657/20 wraz z aktami administracyjnymi, organ bez zbędnej zwłoki wezwał Ministra i spółkę do złożenia wyjaśnień, a następnie do uzupełnienia braków formalnych tych wyjaśnień (poprzez złożenie stosownych pełnomocnictw), o tyle po 3 grudnia 2024 r. zaprzestał podejmowania czynności. Dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego - w dniu [...] grudnia 2025 r. wydał decyzję. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając co do zasady skargę, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że PUODO dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kontrolowanej sprawie wystąpił ponad roczny okres przewlekłości w procedowaniu organu. Pomimo ponaglenia skarżącego oraz dysponowania materiałem dowodowym co najmniej od [...] grudnia 2024 r. decyzja zapadła dopiero [...] grudnia 2025 r. W świetle powyższego, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez PUODO miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I FSK 1376/24, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność (przewlekłość). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaistniały w przedmiotowej sprawie okres bierności PUODO należy uznać za kwalifikowaną postać przewlekłości z uwagi na znaczne i niezaprzeczalne opóźnienie w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Oddalając skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku, wyjaśnić trzeba, iż suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a tych skarżący nie wykazał. Użyty w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje na uprawnienie, a nie obowiązek sądu administracyjnego do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (jak też wymierzenia grzywny). Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2204/24), te zaś w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.