II SAB/Wa 74/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. o wypłatę dopłaty do wypoczynku zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku K. W. z dnia [...] lutego 2010 r. o wypłatę dopłaty do wypoczynku w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi K. W. pismem z dnia [...] lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłacenie zaległego równoważnika pieniężnego przysługującego mu i uprawnionym członkom rodziny za 2007 r. Podał, że pełnił służbę w Policji do [...] czerwca 2007 r. i następnie wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, co nie zwalniało pracodawcy z wypłacenia równoważnika pieniężnego przysługującego mu i uprawnionym członkom rodziny, które jest świadczeniem socjalnym. Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] marca 2010 r. poinformował K. W., że dopłata do wypoczynku za rok 2007 mu nie przysługuje z uwagi na to, że otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, zaś § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236 ze zm.) stanowi, że dopłata do wypoczynku nie przysługuje, jeżeli policjant pobrał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący w roku kalendarzowym, w którym został zwolniony ze służby. Jednocześnie poinformował, że świadczenie socjalne z tytułu zwrotu kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny za 2007 r. zostało naliczone w dniu [...] maja 2007 r. i zostało wypłacone w dniu [...] maja 2007 r. Powyższe działanie organu K. W. uczynił przedmiotem skargi na bezczynność organu, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o wydanie postanowienia o wypłacie mu zaległego równoważnika pieniężnego do wypoczynku w 2007 r. dla niego i jego rodziny. W uzasadnieniu skargi podał, że z dniem [...] czerwca 2007 r. został zwolniony z Policji i złożył wniosek o naliczenie mu równoważnika pieniężnego do wypoczynku za 2007 r. W dniu [...] lutego 2010 r. zwrócił się w tej sprawie na piśmie do Komendanta Głównego Policji, na które otrzymał odpowiedź z dnia [...] marca 2010 r., w której odmówiono prawa do równoważnika. Ponownie zwrócił się pismem z dnia [...] marca 2010 r. o polubowne, dobrowolne załatwienie sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Komendant Główny Policji za pośrednictwem Zastępcy Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji podtrzymał swoje negatywne stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. Następnie skarżący skierował sprawę do Sądu Rejonowego [...], Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. [...] odrzucił pozew wskazując, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna. Dalej podkreślił, że jego zdaniem rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, różnicuje status funkcjonariuszy, wyłączając prawo policjanta do dopłaty do wypoczynku za rok kalendarzowy, w którym pobrał on ekwiwalent pieniężny, co jest dla niego krzywdzące. Zgodnie z § 1 rozporządzenia policjantowi, który nabył prawo do urlopu wypoczynkowego, przysługuje dopłata do wypoczynku, czyli prawo do świadczenia powstaje już 1 stycznia każdego roku kalendarzowego, natomiast § 3 rozporządzenia stanowi, że prawo to nie przysługuje policjantowi, który w roku zwolnienia ze służby pobrał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący za ostatni rok służby. Wskazał, że jego zdaniem obie te normy się wykluczają. Ekwiwalent nie powinien być świadczeniem alternatywnym wobec dopłaty, ponieważ w świetle art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi on tylko rekompensatę pieniężną i to niepełną, przysługującą w zamian za określone świadczenie w naturze, tj. urlop stanowiący czas wolny od służby, za który mimo to przysługuje uposażenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że ww. otrzymał odmowną odpowiedź właściwego organu wyrażoną w pismach z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. W niniejszej sprawie organ dokonał czynności materialno-technicznej polegającej na odmowie przyznania świadczenia socjalno-bytowego. Podkreślił, że przepisem regulującym tematykę świadczeń socjalno-bytowych dla policjantów oraz członków ich rodzin jest art. 73 ustawy o Policji. Ustęp 7 tego przepisu zawiera delegację ustawową do określenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego ,w drodze rozporządzenia, rodzaju i zakresu świadczeń socjalno-bytowych przysługujących policjantowi i członkom jego rodziny, uwzględniając warunki korzystania z tych świadczeń, sposób ich realizacji, a w przypadku świadczeń finansowych ich wysokość, sposób obliczania oraz terminy wypłaty. W dniu 4 marca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, które weszło w życie z dniem 31 marca 2002 r. Na mocy rozporządzenia katalog świadczeń ze stosunku służbowego policjantów został poszerzony o dopłatę do wypoczynku. Organ podkreślił, że z powołanych wyżej przepisów wynika, iż sprawy dotyczące wypłaty świadczenia socjalno-bytowego w postaci dopłaty do wypoczynku nie podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, lecz czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie lub odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem określonego świadczenia. Powołane rozporządzenie obowiązywało do dnia 14 grudnia 2008 r. i w § 3 stanowiło, że dopłata do wypoczynku nie przysługuje, jeżeli policjant pobrał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługujący w roku kalendarzowym w którym został zwolniony ze służby. Powyższy przepis rozporządzenia został uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 221, poz. 1447), które weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. K. W. podtrzymał swoje stanowisko i podkreślił, że jego wniosek powinien być rozpatrywany na podstawie nowego korzystniejszego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga K. W. analizowana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący K. W. pismem z dnia [...] lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłacenie zaległego równoważnika pieniężnego przysługującego jemu i uprawnionym członkom rodziny za 2007 r. Organ zaś załatwił sprawę w formie pism z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] marca 2010 r., w których poinformował, że dopłata do wypoczynku ww. nie przysługuje. W dniu [...] marca 2010 r. K. W. ponownie zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o polubowne, dobrowolne załatwienie sprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przechodząc do rozpoznania skargi, Sąd musi ustalić, czy udzielenie skarżącemu informacji na jego wniosek z dnia [...] lutego 2010 r. w formie pisma niespełniającego wymogów decyzji jest zgodne z prawem. Tak więc, w sprawie niniejszej podstawowym jest problem formy prawnej działania organu. Dla ustaleń w tym zakresie istotne jest, iż postępowanie w sprawie przyznania dodatku do wypoczynku, zostało zainicjowane przez skarżącego, który złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia. Ogólną regułę w kwestii formy załatwiania spraw formułuje art. 104 § 1 kpa. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powołany przepis statuuje domniemanie załatwienia sprawy w tej właśnie formie. W orzecznictwie sądowym zarysowały się dwie koncepcje dotyczące tej kwestii. W wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. akt SA/Wr 430/84 (OSP1986/9/176) przyjęto że "w przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań –obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Z kolei w wyroku NSA z dnia 7 września 1982 r. sygn. akt SA/Wr 363/82 (ONSA1982/2/82) przyjęto, że "organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 kpa, ale tylko należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 kpa) co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego". Jak wskazują komentatorzy, na tle orzecznictwa (por. Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005), domniemanie formy decyzji administracyjnej ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż z przepisów normujących kwestię dopłaty do wypoczynku, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236 ze zm.) wynika, iż uprawnienie do dopłaty do wypoczynku nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Nadto przepisy ww. rozporządzenia nie stanowią wyraźnie, w jakiej formie rozstrzyga się w tych sprawach. Chodzi zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne: przepisy stanowią o "przysługiwaniu" świadczenia (§ 1 ust. 1) jak i rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje. Powyższe, w świetle art. 104 kpa i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, upoważnia do wniosku, że w sprawie dopłaty do urlopu właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja. W tej sytuacji nie można uznać, że przesłane skarżącemu pisma z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2010 r. z którego wynika, że należności K. W. nie przysługują, jest podjęciem przez organ czynności materialno-technicznej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.