II SAB/Wa 747/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w W. na rzecz skarżącego I. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I.K. w dniu 19 czerwca 2013 r. złożył do Dyrektora Instytutu [...] w [...] wniosek o udostępnienie w formie pliku PDF informacji publicznej w następującym zakresie: 1) w jakim formacie plików elektronicznych (np. DOC, XLS, MDB, ODB, ODT) Instytut [...] posiada wyniki egzaminów zewnętrznych szkół w formie cyfrowej? 2) w jakim formacie plików elektronicznych {np. DOC, XLS, MDB, ODB, ODT) Instytut [...] posiada wskaźniki [...] szkół w formie cyfrowej? 3) czy posiadany przez Instytut [...] system informatyczny daje możliwość {posiada opcję) uszeregowania wyników egzaminów zewnętrznych w formie cyfrowej szkół dowolnego miasta, od szkoły z najwyższym wynikiem do szkoły z najniższym wynikiem, i jakie czynności muszą zostać wykonane, aby uzyskać to uszeregowanie w formie elektronicznej? 4) czy Instytut [...] posiada uszeregowania, o których mowa w pytaniu nr 3? Jeżeli posiada, to dla szkół których miast powyżej 100 tys. mieszkańców? 5) czy posiadany przez Instytut [...] system informatyczny daje możliwość {posiada opcję) uszeregowania wskaźników [...] w formie cyfrowej szkół dowolnego miasta, od szkoły z najwyższym wskaźnikiem do szkoły z najniższym wskaźnikiem, i jakie czynności muszą zostać wykonane, aby uzyskać to uszeregowanie w formie elektronicznej? 6) czy Instytut [...] posiada uszeregowania, o których mowa w pytaniu nr 5? Jeżeli posiada, to dla szkół których miast powyżej 100 tys. mieszkańców? W dniu 22 sierpnia 2013 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w [...] w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 19 czerwca 2013 r. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Instytutu [...] w [...] do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Dyrektor Instytutu [...] w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie i wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą aspektów technicznych rozwiązań informatycznych i bazowodanowych. Nie są to, jego zdaniem, informacje doniosłe dla obywateli. Walor informacji doniosłej posiada na pewno wartość wskaźnika dla danej placówki, ale ta informacja jest możliwa do uzyskania ze strony portalu EWD. Bezsprzecznie również informacja, której podania domagał się skarżący nie istnieje w żadnym wytworzonym dokumencie. W ocenie Dyrektora Instytutu [...] w [...] skarżący de facto żądał wytworzenia informacji publicznej, a nie jej udostępnienia. Żądane informacje nie miały przymiotu informacji publicznej, a zatem nie doszło do bezczynności podmiotu obowiązanego. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 23 października 2013 r. poinformował, że w dniu 25 września 2013 r. została mu udzielona żądana informacja, jednakże w innej formie niż określona we wniosku, co utrudnia do niej dostęp oraz wykorzystanie i z tego powodu skarga pozostaje zasadna. W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2013 r. Dyrektor instytutu [...] w [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, jak również odniósł się do zarzutu skarżącego, że żądane informacje nie zostały mu przekazane w formie określonej we wniosku, odmawiając mu zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 529/13 oddalił skargę. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, Dyrektor Instytutu [...] w [...] zasadnie przyjął, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż zaliczane są do tzw. "informacji technicznych", które mają ograniczony krąg odbiorców i mają charakter dynamiczny, tzn. mogą ulegać częstym zmianom ze względu np. na wdrażane zmiany w systemach informatycznych. WSA podkreślił, na co wskazał Dyrektor [...] w [...], że żądane przez skarżącego informacje w dniu złożenia wniosku nie istniały. Jednakże pomimo, że informacje te nie były informacją publiczną, to zostały one skarżącemu udostępnione. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu podmiotu obowiązanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek skarżącego I zmierzał do wytworzenia informacji - i to informacji, których nie można byłoby uznać za informację publiczną m.in. ze względu na ograniczony ewentualny krąg jej odbiorców. Skoro zatem żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, to zdaniem Sądu podmiot obowiązany nie podlegał rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie był związany terminami w niej określonymi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1174/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podał, iż lektura zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że nie zawiera ono prawidłowego podania (określenia) podstawy prawnej i jej wyjaśnienia na tle niniejszego, konkretnego stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji oddalił bowiem skargę lapidarnie wskazując, że dotyczy ona informacji technicznej – w dodatku nieistniejącej jego zdaniem w chwili żądania – a którą zainteresowany jest ograniczony krąg osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął zatem w zaskarżonym orzeczeniu, że techniczny charakter żądanych danych wyklucza uznanie ich za informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany pogląd Sądu pierwszej instancji jest nieusprawiedliwiony, a przy tym - jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie - nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. W szczególności ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza wprost informacji technicznych z zakresu informacji publicznej. Przeciwnie, przykładowo informacją publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) tej ustawy są informacje "o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił zatem uwagę, że informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych - mogą mieć (i często w praktyce mają) także charakter danych technicznych. Współcześnie bowiem rejestry, ewidencje, bazy danych, systemy itd. mają głównie charakter elektroniczny, informatyczny. Tym samym należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyłącza w sposób generalny tego typu danych (informacji) z kręgu wchodzącego w zakres pojęcia "informacji publicznej". Dostrzega wszak, że także kwestie techniczne, w tym informatyczne, mogą świadczyć o stanie i funkcjonowaniu sfery publicznej, umożliwiając jej kontrolę przez obywateli. Dynamiczny czy amorficzny charakter tych danych pozostaje przy tym bez znaczenia, gdyż istotny pozostaje stan z daty wniesienia wniosku o ich udostępnienie, jeżeli wnioskodawca nie określi tego inaczej. Konkludując, informacje techniczne mogą stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie uzasadnił także swojego twierdzenia – powtórzonego za odpowiedzią na skargę – że żądana informacja ma ograniczony krąg odbiorców, jak też nie wykazał jego znaczenia dla sprawy. Nie uargumentował również w sposób konsekwentny i klarowny przyjętego przez siebie zapatrywania, że informacja ta rzeczywiście nie istnieje. Uniemożliwia to weryfikację w tym zakresie rozumowania Sądu pierwszej instancji. Ponadto zaznaczył, że Sąd ten nie odniósł się zasadniczo do istotnego w sprawie maila S. J. z dnia [...] września 2013 r. Sąd kasacyjny zalecił wobec tego, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni powyższe rozważania dokonując analizy żądanej przez I. K. informacji pod kątem jej relacji ze sferą zainteresowania publicznego, tj. sprawami publicznymi (art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Jednocześnie w myśl przepisu art. 190 zd. 1 Ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", stanowi, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Natomiast w art. 6 ust. 1 udip następuje przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej. Są nimi w szczególności informacja o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, o danych publicznych oraz o majątku publicznym. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej. Uznaje się za informację publiczną każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Stąd też informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn.. akt II SA 181/02 oraz II SA 1956/02, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 i 3 udip, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji. O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że Dyrektor Instytutu [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne oraz finansowanym z budżetu państwa, a zatem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 udip, o tyle rozważenia wymaga kwestia, czy wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015 r. o sygn.. akt I OSK 1174/14. We wskazanym wyroku NSA stwierdził zaś, że informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych – mogą mieć (i często w praktyce mają) także charakter danych technicznych. Współcześnie bowiem rejestry, ewidencje, bazy danych, systemy itd., mają głównie charakter elektroniczny, informatyczny. Tym samym ustawodawca nie wyłącza w sposób generalny tego typu danych (informacji) z kręgu wchodzącego w zakres pojęcia "informacji publicznej". Dostrzega wszak, że także kwestie techniczne, w tym informatyczne, mogą świadczyć o stanie i funkcjonowaniu sfery publicznej, umożliwiając jej kontrolę przez obywateli. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn.. akt I OSK 2254/13 oraz wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., sygn.. akt I OSK 7/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), na gruncie każdej konkretnej sprawy (wniosku o udostępnienie informacji), konieczna jest analiza związku żądanych danych technicznych z funkcjonowaniem sfery publicznej, gdyż granica między informacjami technicznymi będącymi i niebędącymi informacją publiczną jest "bardzo płynna". Oceniając w tym kontekście wniosek I. K. skierowany do Dyrektora Instytutu [...] należy stwierdzić, iż dotyczy on informacji technicznych mających walor informacji publicznej. Pytania o format plików elektronicznych, w jakim Instytut posiada wyniki egzaminów zewnętrznych szkół w formie cyfrowej czy też wskaźniki [...] szkół w formie cyfrowej, dotyczą bowiem wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f informacji o zasadach funkcjonowania Instytutu, a w szczególności o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Analogicznie należy zakwalifikować informacje o możliwościach użytkowanego przez Instytut systemu informatycznego oraz o uszeregowaniach umożliwiających uzyskanie określonych zestawień danych znajdujących się w posiadaniu Instytutu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 udip, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, o czym stanowi art. 13 ust. 1 udip. Nieudostępnienie żądanej informacji we wskazanych wyżej terminach powoduje stan bezczynności adresata wniosku. W niniejszej sprawie w dacie wniesienia skargi do Sądu, tj. 22 sierpnia 2013 r. organ pozostawał w bezczynności, jednakże bezczynność ta ustała już po wniesieniu skargi, tj. 25 września 2013 r., gdyż w tym dniu organ drogą mailową udzielił skarżącemu odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Instytutu do rozpatrzenia wniosku stało się bezprzedmiotowe, co obligowało Sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10,LexPolonica nr 2584386). W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikła ona bowiem z milczenia organu czy też lekceważącego potraktowania wnioskodawcy, a miała swoje źródło w nieuprawnionym uznaniu, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, co w odniesieniu do informacji o charakterze technicznym, jak Sąd wskazał wcześniej, budzić mogło wątpliwości. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, a o kosztach w oparciu o art. 201 § 1 Ppsa.