I OSK 1174/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 529/13 w sprawie ze skargi I.K. na bezczynność Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I.K. w dniu 19 czerwca 2013 r. złożył do Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie wniosek o udostępnienie w formie pliku PDF informacji publicznej w następującym zakresie: 1) w jakim formacie plików elektronicznych (np. DOC, XLS, MDB, ODB, ODT) Instytut Badań Edukacyjnych posiada wyniki egzaminów zewnętrznych szkół w formie cyfrowej? 2) w jakim formacie plików elektronicznych (np. DOC, XLS, MDB, ODB, ODT) Instytut Badań Edukacyjnych posiada wskaźniki Edukacyjnej Wartości Dodanej szkół w formie cyfrowej? 3) czy posiadany przez Instytut Badań Edukacyjnych system informatyczny daje możliwość (posiada opcję) uszeregowania wyników egzaminów zewnętrznych w formie cyfrowej szkół dowolnego miasta, od szkoły z najwyższym wynikiem do szkoły z najniższym wynikiem, i jakie czynności muszą zostać wykonane, aby uzyskać to uszeregowanie w formie elektronicznej? 4) czy Instytut Badań Edukacyjnych posiada uszeregowania, o których mowa w pytaniu nr 3? Jeżeli posiada, to dla szkół których miast powyżej 100 tys. mieszkańców? 5) czy posiadany przez Instytut Badań Edukacyjnych system informatyczny daje możliwość (posiada opcję) uszeregowania wskaźników Edukacyjnej Wartości Dodanej w formie cyfrowej szkół dowolnego miasta, od szkoły z najwyższym wskaźnikiem do szkoły z najniższym wskaźnikiem, i jakie czynności muszą zostać wykonane, aby uzyskać to uszeregowanie w formie elektronicznej? 6) czy Instytut Badań Edukacyjnych posiada uszeregowania, o których mowa w pytaniu nr 5? Jeżeli posiada, to dla szkół których miast powyżej 100 tys. mieszkańców? I.K. w dniu 22 sierpnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia 19 czerwca 2013 r. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą aspektów technicznych rozwiązań informatycznych i bazowodanowych. Nie są to, jego zdaniem, informacje doniosłe dla obywateli. Walor informacji doniosłej posiada na pewno wartość wskaźnika dla danej placówki, ale ta informacja jest możliwa do uzyskania ze strony portalu EWD. Bezsprzecznie również informacja, której podania domagał się skarżący nie istnieje w żadnym wytworzonym dokumencie. W ocenie Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie skarżący de facto żądał wytworzenia informacji publicznej, a nie jej udostępnienia. Żądane informacje nie miały przymiotu informacji publicznej, a zatem nie doszło do bezczynności podmiotu obowiązanego. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 23 października 2013 r. poinformował, że w dniu 25 września 2013 r. została udzielona mu żądana informacja, jednakże w innej formie niż określona we wniosku, co utrudnia do niej dostęp oraz wykorzystanie i z tego powodu skarga pozostaje zasadna. W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2013 r. Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, jak również odniósł się do zarzutu skarżącego, że żądane informacje nie zostały mu przekazane w formie określonej we wniosku, odmawiając mu zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 529/13 oddalił skargę. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie zasadnie przyjął, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż zaliczane są do tzw. "informacji technicznych", które mają ograniczony krąg odbiorców i mają charakter dynamiczny, tzn. mogą ulegać częstym zmianom ze względu np. na wdrażane zmiany w systemach informatycznych. WSA podkreślił, na co wskazał Dyrektor Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie, że żądane przez skarżącego informacje w dniu złożenia wniosku nie istniały. Jednakże pomimo, że informacje te nie były informacją publiczną, to zostały one skarżącemu udostępnione. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, że wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu podmiotu obowiązanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek skarżącego zmierzał do wytworzenia informacji – i to informacji, których nie można byłoby uznać za informacje publiczną m.in. ze względu na ograniczony ewentualny krąg jej odbiorców. Skoro zatem żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej, to zdaniem Sądu podmiot obowiązany nie podlegał rygorom określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności nie był związany terminami w niej określonymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I.K. Zarzucił on orzeczeniu: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, polegające na: a) niewskazaniu podstawy prawnej (a co za tym idzie: jej niedostatecznym wyjaśnieniu) rozstrzygnięcia, iż wnioskowane informacje przez skarżącego nie stanowią informacji publiczne; b) przyjęciu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może dotyczyć informacji, które nie są utrwalone w sposób wskazany we wniosku, a rzeczywiście istnieją i są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, tylko że utrwalone są w inny sposób i w innej formie; 2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez przyjęcie, że informacje związane z działalnością Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie nie stanowią informacji publicznej; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej może odbywać się w sposób dowolny; 4) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że ograniczony zdaniem Sądu I instancji krąg odbiorców przesadza, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej, zgodnie z którym nie ma znaczenia w jakim celu i dla kogo informacja publiczna jest udostępniana. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej I.K. podniósł, że brak jest podstawy prawnej, aby z informacji publicznej wyłączać tzw. informacje techniczne. Zaznaczył też, że jego pytania dotyczyły funkcjonowania Instytutu. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że wniosek nie dotyczył zdarzeń przyszłych lub takich, które jeszcze nie nastąpiły. Zaakcentował ponadto, że nie ma znaczenia dla kwalifikacji informacji to, dla jak szerokiego zakresu podmiotów jest ona przeznaczona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Instytutu Badań Edukacyjnych w Warszawie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaznaczył on m.in., że żądane dane nie mają doniosłości powszechnej czy społecznej, gdyż trudno za takie uznać szczegółowe rozwiązania bazodanowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Za trafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak zauważa się w nauce prawa, uzasadnienie judykatu nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie – błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu. Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy owo uzasadnienie nie po zwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Przy tym wada uzasadnienia musi mieć wpływ na sentencję orzeczenia (zob. wyroki NSA z: 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 18 października 2011 r., II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r., lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r., II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; A. Jakubowski, Konsekwencje prawotwórstwa sądów administracyjnych dla uzasadnień wydawanych przez nie orzeczeń i ich publikacji, CASUS 2013, nr 70, s. 54; M. Kiełkowski, Zarzuty wobec uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., lI FPS 8/09, "Przegląd Podatkowy" 2011, nr 11, s. 55). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że nie zawiera ono prawidłowego podania (określenia) podstawy prawnej i jej wyjaśnienia na tle niniejszego, konkretnego stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji oddalił bowiem skargę lapidarnie wskazując, że dotyczy ona informacji technicznej – w dodatku nieistniejącej jego zdaniem w chwili żądania – a którą zainteresowany jest ograniczony krąg osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął zatem w zaskarżonym orzeczeniu, że techniczny charakter żądanych danych wyklucza uznanie ich za informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany pogląd Sądu pierwszej instancji jest nieusprawiedliwiony, a przy tym – jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie – nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. W szczególności ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza wprost informacji technicznych z zakresu informacji publicznej. Przeciwnie, przykładowo informacją publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) tej ustawy są informacje "o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Naczelny Sąd Administracyjny zwraca zatem uwagę, że informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonych przez nie rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych – mogą mieć (i często w praktyce mają) także charakter danych technicznych. Współcześnie bowiem rejestry, ewidencje, bazy danych, systemy itd. mają głównie charakter elektroniczny, informatyczny. Tym samym należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyłącza w sposób generalny tego typu danych (informacji) z kręgu wchodzącego w zakres pojęcia "informacji publicznej". Dostrzega wszak, że także kwestie techniczne, w tym informatyczne, mogą świadczyć o stanie i funkcjonowaniu sfery publicznej, umożliwiając jej kontrolę przez obywateli. Dynamiczny czy amorficzny charakter tych danych pozostaje przy tym bez znaczenia, gdyż istotny pozostaje stan z daty wniesienia wniosku o ich udostępnienie, jeżeli wnioskodawca nie określi tego inaczej. Konkludując, informacje techniczne mogą stanowić informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe zapatrywanie jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13; wyrok z 10 czerwca 2014 r., I OSK 7/14). Zauważa się w nim, że na gruncie każdej konkretnej, indywidualnej sprawy (wniosku o udostępnienie informacji) konieczna jest analiza związku żądanych danych technicznych z funkcjonowaniem sfery publicznej. Stwierdza się bowiem, że granica między informacjami technicznymi będącymi i niebędącymi informacją publiczną jest "bardzo płynna". Z tego względu w każdym przypadku adresat wniosku, a przy rozpoznawaniu skargi – sąd administracyjny, muszą zweryfikować charakter żądanej informacji technicznej pod kątem tego, czy może być ona zakwalifikowana jako informacja publiczna w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tego rodzaju rozważenia i umotywowania zapatrywania brakuje w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie uzasadnił także swojego twierdzenia – powtórzonego za odpowiedzią na skargę – że żądana informacja ma ograniczony krąg odbiorców, jak też nie wykazał jego znaczenia dla sprawy. Nie uargumentował również w sposób konsekwentny i klarowny przyjętego przez siebie zapatrywania, że informacja ta rzeczywiście nie istnieje. Uniemożliwia to weryfikację w tym zakresie rozumowania Sądu pierwszej instancji. Warto też zaznaczyć, że Sąd ten nie odniósł się zasadniczo do istotnego w sprawie maila S.J. z dnia 25 września 2013 r. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nie oparł swojego rozstrzygnięcia na konkretnej ustawowej podstawie prawnej, ani nie wyjaśnił dostatecznie w uzasadnieniu jego podstaw – co ma wpływ na ocenę sentencji orzeczenia. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny z tego względu uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W związku z uchybieniami o charakterze proceduralnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać materialnej oceny żądania skarżącego (por. art. 188 p.p.s.a.), gdyż ocena taka byłaby przedwczesna, a nadto mogłaby naruszać prawo stron do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego (art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując analizy żądanej przez I.K. informacji pod kątem jej relacji ze sferą zainteresowania publicznego, tj. sprawami publicznymi (art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z faktem, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doprowadziły procesowe uchybienia Sądu pierwszej instancji – a nie okoliczności zależne od stron – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odstąpić na tym etapie od zasądzenia kosztów niniejszego postępowania kasacyjnego w całości, a to na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.