II SAB/Wa 752/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność partii [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2020 r. 1. zobowiązuje partię [...] do rozpatrzenia pkt 4 wniosku z dnia [...] października 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność partii [...] w zakresie pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od partii [...] na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił partii "[...]", zwanej dalej "Partią", bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] października 2020 r. w zakresie: 1. protokołów z posiedzeń zarządu Partii od [...] listopada 2019 r. do otrzymania wniosku, 2. uchwał podjętych przez zarząd Partii od [...] listopada 2019 r. do otrzymania wniosku, 3. protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli za lata 2019 – 2020, 4. wykazu ekspertyz, analiz i opinii, opłaconych z funduszu eksperckiego Partii, w latach 2019-2020. W skardze wniesiono o zobowiązanie Partii do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sadowego. Uzasadniając skargę wskazano, że termin udostępnienia żądanej informacji publicznej upłynął, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo tego podmiot zobowiązany, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Skargę datowano na 20 listopada 2020 r. W odpowiedzi na skargę Partia wniosła o umorzenie - na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - postępowania w przedmiocie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, zaś oddalenie skargi, co do żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono: - wiadomość zawierająca żądanie Wnioskodawcy doręczono na ogólny adres e-mail Partii; codziennie wpływają nań setki wiadomości, - 23 listopada 2020 r. doręczono Partii skargę Wnioskodawcy na bezczynność; tego samego dnia - [...] listopada 2020 r. - udzielono odpowiedzi na wniosek (doręczona w formie elektronicznej - zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy), - przeproszono Wnioskodawcę za spóźnioną odpowiedź, przedstawiając szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie, - podjęcie przez podmiot obowiązany czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności; uzasadnia to umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność Partii; w tych postępowaniach, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność podmiotu, lecz ich brak - gdy miał on obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie; Partia doręczyła zaś Wnioskodawcy odpowiedź wobec jego żądania z [...] października 2020 r., wysyłając wiadomość [...] listopada 2020 r. drogą elektroniczną - na wskazany adres skrzynki e-mail, - powodem braku wcześniejszej odpowiedzi na wniosek był wyłącznie błąd techniczny w korespondencji e-mail; jest to sytuacja zupełnie wyjątkowa; Partia dochowuje szczególnej staranności, aby na wszelką korespondencję odpowiadać w przewidzianym prawie terminie - w każdym przypadku bez zbędnej zwłoki; świadczy o tym rozpatrywanie bardzo licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej zwyczajowo w 2-3 dni robocze, a zdarza się, że i tego samego dnia, - także w przypadku Wnioskodawcy, inne jego wnioski rozpoznano niezwłocznie, - zaistniała zwłoka ma więc charakter incydentalny - zupełnie odosobniony; nie wynikała ze złej woli, czy celowego zaniechania; była jedynie zwykłym niedopatrzeniem technicznym, usuniętym niezwłocznie po wpływie skargi na bezczynność; uświadomiła ona de facto Partii błąd w nierozpoznaniu wniosku z [...] października 2020 r.; nie jest to w żadnej mierze uzasadnione celowym działaniem Partii; w natłoku codziennej korespondencji - setki maili, dziesiątki tradycyjnej poczty - a także przy ograniczeniach kadrowych w obsłudze sekretariatu w związku z trwającą pandemią, popełniono błąd techniczny i odpowiedzi na wniosek - choć ją przygotowano - nie wysłano mailowo. - w tym stanie sprawy, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe – powołano uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08 – dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); choć rozumienie i interpretacja art. 149 § 1, w zestawieniu z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uległy w orzecznictwie zmianie na skutek kolejnych nowelizacji art. 147 to - w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec treści skargi i jej wniosków - wskazana uchwała pozostaje aktualna – powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 marca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Wr 69/18 – dostępny w CBOSA), - wobec bezprzedmiotowości postępowania należy je umorzyć. Do akt załączono kopię pisma, które Partie skierowała do Wnioskodawcy, wobec jego żądania z [...] października 2020 r. Wedle danych wygenerowanych w części informacyjnej email, przesłano je [...] listopada 2019 r. Informowano nim Wnioskodawcę, że Partia nie ma statutowego organu, jakim jest "zarząd". W zakresie pkt 1 – 2 żądana przez Wnioskodawcę informacja nie istnieje. Dodatkowo wyjaśniono: - wnioskowana informacja nie stanowi publicznej w rozumieniu ustawy o informacji; nie wszystkie dotyczące partii politycznej informacje stanowią publiczną; co wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2014 r. (sygn.. akt I OSK 633/14 – dostępny w CBOSA): "W demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań publicznych."; przebieg posiedzeń organów statutowych partii, organizacja tych spotkań nie stanowią nośnika informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji"; nie podlegają tym samym udostępnieniu w trybie przez nią przewidzianym; wniosek w swoim zakresie dotyka wewnętrznej organizacji działalności statutowej partii politycznej; wnioskowane informacje nie maja waloru publiczności, gdyż nie generują, czy też nie obrazują i nie opisują żadnych obowiązków ani uprawnień o charakterze publicznoprawnych lub indywidualnym; nie są również uzasadnione wydatkowaniem środków publicznych, - zestawiając art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o informacji, jak również analizując art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 tego aktu, należy stwierdzić, że - w zakresie, w jakim partie polityczne nie dysponują majątkiem państwowym bądź komunalnym (nie korzystają z prawem przewidzianych subwencji i dotacji państwowych) - podejmowane przez nie działania nie stanowią "spraw publicznych", którym to określeniem posłużono się definiując informację publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o informacji); wskazano, że "(...) obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej aktualizują się w odniesieniu do każdej posiadającej przez partie informacji o znaczeniu publicznym. Nie chodzi zatem o każda informację związaną z funkcjonowaniem partii politycznej, lecz taka, która wiąże się z elementem publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 611/14 oraz sygn.. akt I OSK 687/14 (...)" (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SAB/Wa 661/14 – dostępny w CBOSA), - wnioskowana informacja nie stanowi więc publicznej w rozumieniu ustawy o informacji; każda partia polityczna ma prawo - w ramach konstytucyjnej zasady swobody działania - do dyskrecjonalnego doboru narzędzi i środków działania; obejmuje to również wsparcie eksperckie, służące bieżącej działalności partii; jest to domena wewnętrzna partii, gdyż nie wiąże się z żadnym elementem determinującym sprawy publiczne; jak wskazano w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 633/14: "Publiczne udostępnienie ocen, ekspertyz czy też wyników badań opinii społecznej ograniczałoby partię w jej działaniach zmierzających do realizacji celu, godziłoby w konstytucyjna wolność działania, o której mowa w art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP." a dalej: "Instytucjonalizacja partii politycznych nie może prowadzić do uzyskania przez państwo wpływu na stosowanie przez partie metody i środki działania (...) Uznanie informacji o metodach i środkach działania partii za informację publiczną byłoby w istocie wpływaniem państwa na działalność partii politycznej. Nadto prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego korzystania innych uczestników systemu politycznego z dorobku partii politycznej. Stanowiłoby zaprzeczenie pluralizmu, tzn. wolnego konkurowania idei, programów i interesów (...)". - w przedmiotowej sprawie wydano pisemne rozstrzygnięcie o charakterze materialno-technicznym – poinformowano Wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają znamion informacji publicznych. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku poza sporem jest stan faktyczny w jego istotnych dla danej sprawy elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie do Partii o udostępnienie określonych informacji, nie udzielono mu jednak odpowiedzi w terminie określonym art. 13 ust. 1 ustawy o informacji – w 14 dni - zaś Partia jest generalnie obowiązana do udzielenia informacji publicznej wobec treści art. 4 ust. 2 in fine ustawy o informacji. Jednocześnie, gdy chodzi o informacje ujęte w punkcie 1-3 wniosku, nie stanowią one informacji publicznej, o czym poinformowano jednoznacznie Wnioskodawcę pismem z [...] listopada 2019 r. (choć wywody odniesiono wprost tylko do pkt 3 i 4 wniosku). Jak trafnie zauważono bowiem w judykaturze, partia polityczna ma prawo do dyskrecjonalnego doboru narzędzi i środków działania. Obejmuje to bieżącą działalność organów danej partii. Jest to jej domena wewnętrzna, gdyż nie wiąże się z żadnym elementem determinującym sprawy publiczne. W tej sytuacji - skoro żadna informacja nie miała charakteru publicznej - nie znajdą w sprawie zastosowanie termin udzielenia informacji wskazany art. 13 ustawy o informacji. W orzecznictwie bywa wprawdzie wyrażane także stanowisko, że terminy określone ustawą informacji odnosić trzeba do wszystkich kierowanych wniosków, gdzie powołano się na przepisy o informacji publicznej. Zdaniem Sądu w tym składzie, reguły tej nie można jednak odnosić przypadku gdy nie przekroczono nawet maksymalnego terminu na udzielenie odpowiedzi (dwa miesiące) - Partia odpowiedziała bowiem pismem wyjaśniającym, gdy powzięła wiadomość, że omyłkowo nie wysłano wnioskodawcy odpowiedzi (Sąd nie znalazł podstaw by wyjaśnienia w danym zakresie uznać za niewiarygodne) - zaś dla podmiotu, do którego skierowano wniosek, wykonywanie różnorakich zadań publicznych nie jest podstawowym celem, jak przykładowo dla organów administracji państwa. Inaczej ma się rzecz jednak, co do żądania objętego pkt 4 wniosku. Wbrew stanowisku Partii, informacja o wydatkowaniem środków z funduszy eksperckiego - w tym na zlecane ekspertyzy, analizy i opinie - jest informacją publiczną. Wynika to z faktu, że działalność partii politycznych jest w części finansowana ze środków publicznych. W danym zakresie stanowisko judykatury jest jednoznaczne. Potwierdza to zarówno treść uzasadnienia, powołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 633/14 jak i orzeczenie tegoż sądu z 25 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 682/18 (dostępne w CBOSA). Wypada dostrzec, że inną rzeczą jest możliwość zapoznania się z treścią powstających na zlecenie partii politycznych dokumentów, służących realizacji ich statutowych celów (np. wyniki sondaży), inną zaś dostęp do informacji o samym sposobie wydatkowania środków, pochodzących także z danin publicznych - przez zlecenie sporządzenia określonych opinii lub opracowań. Ta druga grupa danych stanowi informację publiczną. Oznacza to, że ograniczenie dostępu do tej informacji może nastąpić wyłącznie z przywołaniem ustawowo chronionych dóbr, wymienionych w ustawie o informacji publicznej bądź przepisach szczególnych - w drodze wydania decyzji, w myśl art. 16 ust. 1 wobec art. 17 ust. 1 danego aktu. W rozpoznawanej sprawie - co bezsporne - decyzji takiej nie wydano – w szczególności taki zamiar nie wynika z odpowiedzi na skargę, czy załączonego pisma Partii, skierowanego do Wnioskodawcy. W takiej sytuacji - wobec nie rozpoznania pkt 4 wniosku w przewidywanej formie - przez udzielenie informacji bądź wydanie decyzji odmownej - Partia pozostaje w bezczynności. Zasadnym było więc zobowiązanie do rozpoznania wniosku w danym zakresie. Oceniając, czy bezczynność Partii przy rozpoznanie pkt 4 wniosku miała cechy rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze, że brak odpowiedzi nie wynikał z zamierzonego uchylenie się od realizacji ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej, lecz stanowił następstwo błędnej oceny, jakoby żądana informacje nie stanowiła publicznej. Jedynie na marginesie należy wskazać, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - bezzasadne był wniosek Partii o umorzenie postępowania przed Sądem, wobec udzielenia już odpowiedzi Wnioskodawcy. Obecnie w doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że samo ustanie bezczynności przed dniem wyrokowania - wobec zrealizowania żądania - nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny, czy sytuacja taka nie miała miejsce na dzień wniesienia skargi. Nie ma to jednak kluczowego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Wypada też zauważyć, że odpowiedź Partii z [...] listopada 2019 r. w kwestii żądań, określonych w punkcie 1 i 2 wniosku, nie była stosownie klarowna. Nie wynika z niej bowiem jednoznacznie, że - zdaniem Partii - dana informacja nie stanowi publicznej. Wskazana tam mianowicie, że w Partii nie ma organu o nazwie własnej "zarząd". Tymczasem z treści żądania wynikała w istocie intencja uzyskanie informacji, dotyczących działania struktury wewnętrznej, której przypisano szczególne uprawnienia - bieżącego reprezentowania czy kierowania działaniami danej partii politycznej. Jak wcześniej jednak wskazano, informacja o bieżących działaniach struktur partii nie stanowi publicznej, co zresztą także trafnie odnotowano w odpowiedzi skierowanej do Wnioskodawcy. Tym samym można ją ostatecznie uznać za zadowalającą. Wskazany wcześniej brak publicznego charakteru informacji żądanej w punkcie 1-3 wniosku uzasadniał oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Z powyższych względów - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 § 1a oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji – w myśl art. 200 powyższej ustawy, uwzględniając uiszczony wpis od skargi. ----------------------- 9