II SAB/Wa 754/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Janusz Walawski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do rozpoznania wniosku Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz skarżącej Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. Czy MOPS w [...] sfinansował przesianie w formie przesyłek listowych sprzeciwu pracowników? 2. Jeżeli tak, do jakich adresatów i jakie były łączne koszty przesyłek lub na jaki jest koszt umowy MOPS w [...] z firmą pocztową? 3. Kto z imienia, nazwiska oraz zajmowanego stanowiska podjął decyzję o takiej dyspozycji środków finansowych MOPS na wskazany cel? 4. Czy, a jeśli tak, który z imienia i nazwiska oraz stanowiska pracownik MOPS w [...] w ramach swoich obowiązków służbowych lub też czasu pracy obsługiwał powyższą przesyłkę, m.in. ostemplował pieczątką MOPS, przygotował przesyłkę i nadał ją w placówce pocztowej oraz kto wydał mu takie polecenie? 5. W jaki sposób pismo było udostępniane pracownikom w zakładzie pracy z możliwością dokładnego zapoznania się i złożenia podpisu? 6. Czy Pani Dyrektor lub upoważniona osoba (jeśli tak, to która z imienia i nazwiska oraz stanowiska) wiedziała o powyższych decyzjach i działaniach oraz czy uzyskały one wyraźną lub domniemaną zgodę bądź aprobatę Dyrektor? 7. Jeśli nie wiedziała o powyższych decyzjach i działaniach oraz nie uzyskały one Pani wyraźnej lub domniemanej zgody bądź aprobaty, to czy wyciągnęła Pani konsekwencje służbowe wobec pracowników, którzy dokonali nieuprawnionego posługiwania się pieczątką oraz środkami finansowymi MOPS w [...]? Jeśli tak, to jakie to były konsekwencje i wobec kogo, z imienia i nazwiska oraz stanowiska zostały wyciągnięte? 8. Czy jako kierująca zakładem pracy oraz funkcjonariusz publiczny powiadomiła Pani, zgodnie z ciążącym na Pani obowiązkiem, organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa np. przekroczenia uprawnień lub nieuprawnionego podszywania się pod instytucję publiczną? Jeśli tak, to wnosimy o przekazanie kserokopii zawiadomienia. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] pismem z dnia [...] października 2018 r. odpowiedziała skarżącej, że z informacji uzyskanych od pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, że pismo datowane na dzień [...] września 2018 r. zatytułowane "SPRZECIW" stanowiło stanowisko grupy pracowników Ośrodka w zakresie w nim wskazanym. Jest to stanowisko dotyczące sfery pracowniczej, służbowej, a nie prywatnej, stąd też zostało wysłane z sekretariatu MOPS w [...]. Jak wyjaśniała we wcześniejszej korespondencji, dotychczas nie posiadała wiedzy w zakresie treści pisma przygotowanego przez grupę pracowników Ośrodka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r., skarżąca Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] zarzuciła Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 4, art. 13 i 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2018 r. i wniosła o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – wskazano na art. 1 ust. 1, art. 6, art. 7, art. 2 ust. 1, art. 5, art. 13, art. 14 ust. 2 oraz na art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również na stanowisko doktryny i stwierdzano, że organ był zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania., a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne podała, że M. S., która była wskazywana w każdym piśmie jako dyrektor, od dnia[...] grudnia 2018 r. nie pełni już obowiązków Dyrektora, zaś informacja publiczna sfery faktów, a nie odpowiedzi na pytania "na jakiej podstawie", "w jaki sposób" i "czy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2018 r., zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 wyże wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W sytuacji więc, jeśli skarżąca Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] złożyła do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jej ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało jej prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądy – wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne. Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu żądane we wniosku informację, stanowią informację publiczną, bowiem – wbrew stanowisku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę – dotyczą w rzeczywistości sfery faktów i bez żadnego znaczenia jest tu forma sformułowania tych żądań. Ponadto dotyczą one finansowania ze środków publicznych wszystkich faktów zawartych we wniosku oraz wykonywania czynności związanych z tymi faktami. Niezależnie od powyższego organ w piśmie z dnia [...] października 2018 r. sam zauważył, że żądane informacje nie dotyczą sfery prywatnej, lecz pracowniczej (służbowej). Tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy przewidział wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczące sytuacji, w których zasada jawności podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli zatem żądana informacja publiczna korzysta z takiej ochrony, to na podmiocie obowiązanym ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tajemnicą, o której mowa w powyżej powołanym przepisie i w tej sytuacji winien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też dokonać anonimizacji powyższych umów. Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, że nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, bezspornie świadczy o bezczynności Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w zakresie udzielenia informacji publicznej żądanej przez Polską Federację Związkową Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...], bowiem nie ma tu żadnego znaczenia zmiana Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dniem [...] grudnia 2018 r. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ – mimo wszystko – podjął działania w sprawie i wysłał pismo w dniu [...] października 2018 r. Powyższe zatem działanie w żadnym zatem wypadku nie wskazują – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego, bowiem mamy tu do czynienia z odmienną oceną w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jest zobowiązany uwzględnić poczynione powyżej rozważania oraz wskazania i załatwić sprawę na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i § 1a) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.