II SAB/Wa 759/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Rady Ministrów w sprawie wydania zaświadczenia oddala skargę. Pismem z dnia [...] października 2018 r., Pan W.L. (skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA) z wezwaniem do wydania zaświadczenia na okoliczność wskazania obowiązku sporządzenia i odesłania druku N-9 do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z pismem o sygn. [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. ([...]), wydanym w trybie art. 19, art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. odmówił wydania wnioskowanego przez Pana W.L. zaświadczenia, stwierdzając, że wydanie zaświadczenia na podstawie z art. 217 § 1, § 2 pkt 1 i 2, § 3 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz.2096 ze zm.) dalej k.p.a., pozostaje poza zakresem właściwości rzeczowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu [...] listopada 2018 r. Pan W.L. złożył, za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, do Prezesa Rady Ministrów Pana Mateusza Morawieckiego, zażalenie dotyczące postanowienia wydanego w dniu [...] października 2018 r. Zażalenie Pana W.L. z dnia [...] listopada 2018 r., zostało rozpoznane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., ([...]) wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 oraz art. 219 k.p.a., którym to postanowieniem Minister postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2018 r. Pan W.L. pismem z dnia [...] września 2019 r. złożył ponaglenie do Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku udzielenia przez organ odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie o sygn. akt [...] oraz złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] października 2018 r. (sygn. akt [...]), w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego obowiązek sporządzenia i odesłania druku N-9 do ZER MSWiA. Pismem z dnia [...] września 2019 r. Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał pismo Skarżącego z dnia [...] września 2019 r. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. Pismo zostało także przekazane do wiadomości Skarżącego. Pismem z dnia [...] września 2019 r. Pan W.L. wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Rady Ministrów w Warszawie z powodu braku sporządzenia i wydania Skarżącemu postanowienia w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o nr ref. sprawy [...] z [...] października 2018 r., w sprawie odmowy wydania w terminie zawitym zaświadczenia potwierdzającego obowiązek sporządzenia i odesłania druku N-9 do ZER MSWiA. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w Warszawie zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów: 1. art. 6, art. 7 k.p.a. z powodu braku podjęcia działań w toku postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki na podstawie przepisów prawa i wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 10 § 1, art. 12 i art. 50 § 1 k.p.a. poprzez brak koncentracji, zasady szybkości działania oraz pozbawienie Skarżącego udziału w podejmowanych czynnościach oraz prawa do złożenia wyjaśnień dla obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy lub dla pełnego wykonywania czynności urzędowych w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie naruszenia słusznego interesu Skarżącego; 3. art. 51 k.p.a. polegające na bezczynności i przewlekłości organu decyzyjnego lI -instancji prowadzącego postępowanie o charakterze administracyjnym z uchybieniem łerminus ad quem w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o nr ref. sprawy [...] z [...] października 2018 r., a co za tym idzie naruszenia słusznego interesu Skarżącego; 4. art. 75 i art. 77 k.p.a. - poprzez brak dopuszczenia wszystkich dowodów i ich rozpatrzenia, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy Skarżącego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prezesa Rady Ministrów w Warszawie w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o nr ref. sprawy [...] z [...] października 2018 r.; 5. art. 106a § 1 - 4 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie przez organ decyzyjny dla pełnego wykonynia czynności urzędowych w toku postępowania administracyjnego w myśl słusznego interesu obywateli in concreto lex w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o nr ref. sprawy [...] z [...] października 2018 r.; 6. art. 217 §1 i § 3 k.p.a. polegającego na nie wydaniu postanowienia w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o nr ref. sprawy [...] z [...] października 2018 r. na okoliczność sporządzenia zaświadczenia dla Skarżącego w terminie zawitym (terminus ad quem); 7. art. 218 § 2 k.p.a. polegającego na nie przeprowadzeniu w koniecznym i merytorycznym zakresie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o nr ref. sprawy [...] z [...] października 2018 r. na okoliczność sporządzenia zaświadczenia dla Skarżącego w terminie zawitym (terminus ad quem); 8. art. 219 k.p.a. polegającego na nie wydaniu postanowienia w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia o nr ref. sprawy [...] z [...] października 2018 r.w terminus ad quem]; 9. art. 122a § 2, art. 122c § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów, albowiem organ II -instancji przeprowadził postępowanie w sposób wadliwy i naruszający słuszny interes strony poprzez brak uznania sprawy za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, albowiem milczące załatwienie sprawy następuje po dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu; 10. art. 123 § 1 k.p.a. polegające na bezczynności i przewlekłości w wydaniu postanowienia administracyjnego przez organ decyzyjny Il-instancji, który zobligowany jest do rzetelnego prowadzenia postępowania o charakterze administracyjnym in fine k.p.a.; 11. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 122a § 2 i art. 122c §1 k.p.a. przez naruszenie zasady działania w sposób budzący zaufanie do organów administracji państwowej poprzez brak uznania sprawy za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie Skarżącego, albowiem organ administracji publicznej II -instancji w terminus ad quem nie dokonał prawidłowo i merytorycznego postępowania w określonej czynności i nie wydał postanowienia w sprawie w terminie ustawowym. Skarżący domagał się : 1. na podstawie art, 149 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a. zobowiązania Prezesa Rady Ministrów w Warszawie do wydania w terminie nie przekraczalnym 30 dni od wydania i uprawomocnienia wyroku Sądu zaświadczenia potwierdzającego obowiązek sporządzenia i odesłania druku N-9 do ZER MSWiA oraz zaświadczenia na okoliczność wskazania osoby, która wydała zarządzenie lub wskazówki do sporządzenia druku N-9 do ZER MSWiA; 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów w Warszawie do podjęcia bez zbędnej zwłoki działań na zasadzie art. 38 k.p.a. wobec pracowników Departamentu Porządku Publicznego MSWiA w Warszawie w zw. z rażącą przewlekłością postępowania in fine art. 61 k.p.a. i naruszenia art. 217 §1 i § 3 k.p.a. i dalsze; 3. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów w Warszawie do ustalenia osób winnych naruszenia causy w Departamentu Porządku Publicznego MSWiA w Warszawie i podjęcia czynności dyscyplinarnych wobec sprawców dopuszczenia się delicti oraz podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości; 4. uchylenie postanowienia o nr ref. sprawy [...] MSWiA z [...] października 2018 r. oraz o nr [...] ZER MSWiA z [...] lutego 2019 r. wydanego na okoliczność żądania Skarżącego z dn. [...].12.2018 r; 5. wymierzenie grzywny Prezesowi Rady Ministrów w Warszawie w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a.; 6. przyznanie na rzecz Skarżącego od Prezesa Rady Ministrów w Warszawie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na zasadzie art. 154 § 7 p.p.s.a.; 7. przeprowadzenie postępowania w trybie jawnym w myśl art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a.; 8. zastosowanie art. 134 §1 oraz art. 135 p.p.s.a. w nin. postępowaniu skargowym; 9. zasądzenie na rzecz Skarżącego od Prezesa Rady Ministrów w Warszawie pełnych kosztów postępowania skargowego. Nadto na zasadzie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnosił o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów w Warszawie do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z w.w. przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezes Rady Ministrów w Warszawie winien podjąć czynności w toku postępowania administracyjnego w zwiazku z zażaleniem skarżącego na postanowienie MSWiA z [...] października 2018 r., o nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego obowiązek sporządzenia i odesłania druku N- 9 do ZER MSWiA przez Skarżącego. Skarżący podkreślił, że Prezes Rady Ministrów do dnia dzisiejszego nie wydał przedmiotowego dokumentu, tj. postanowienia in fine k.p.a., którym utrzymano by w mocy lub uchylono postanowienie o nr ref. [...] MSWiA z dnia [...] października 2018 r.. Wskazał, że co najmniej [...] listopada 2018 r. do dnia dzisiejszego, tj. przez 10 miesięcy Skarżący nie otrzymał postanowienia wydanego na skutek jego zażalenia. Zdaniem skarżącego organ II-instancji działając na zasadzie art. 122a § 2 i art. 122c § 1 k.p.a. de facto uznał sprawę za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie Skarżącego, albowiem w terminie miesiąca nie wydał decyzji lub postanowienia w sprawie w zw. ze złożonym prawidłowo zażaleniem w terminie zawitym na orzeczenie o nr [...] MSWiA (milczące zakończenie postępowania) oraz nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda) in fine k.p.a.  W ocenie skarżącego organ decyzyjny II-instancji prowadził tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji państwowej zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, wzgiędnie zarzut prowadzenia czynności {w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, z dnia 5 lutego 2015 r" II GSK 2038/13, z dnia 10 lutego 2015 r" tl OSK 2104/14). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Prezes Rady Ministrów już na etapie samego ponaglenia z dnia 16 września 2019 r. nie był organem właściwym, ponieważ nie jest na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia wobec Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organem właściwym natomiast do rozpatrzenia ponaglenia oraz zażalenia zawartych w piśmie Pana W.L. z dnia [...] września 2019 r. był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W tym kontekście, przekazanie pisma Pana W.L. organowi właściwemu, tj. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji było w pełni uzasadnione i bezspornie prawidłowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie kwestionował ustaleń Prezesa Rady Ministrów i zgodnie z przekazanym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...])) pismo Skarżącego rozpoznał stwierdzając niedopuszczalność wyżej wymienionego zażalenia i ponaglenia odnoszącego się do braku udzielenia odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Pierwszą kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Rozpatrując to zagadnienie wskazać należy, że skoro odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 k.p.a.), to środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości w odniesieniu do takiego postanowienia jest ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.). W trybie art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., można zatem skarżyć do sądu administracyjnego niewydanie w terminie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści po uprzednim wykorzystaniu środków zaskarżenia wymienionych w art. 37 § 1 K.p.a. (por. J. P. Tarno. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." LexisNexis Warszawa 2012, Wydanie 5, str. 48). W niniejszej sprawie złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Rady Ministrów zostało poprzedzone ponagleniem skierowanym do organu. Skarga była zatem dopuszczalna. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA). Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak wynika z art. 217 § 3 K.p.a. zaświadczenie winno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Termin określony w art. 217 § 3 K.p.a. jest terminem instrukcyjnym. Stosownie zaś do treści art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy W.L. wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zaświadczenia na okoliczność wskazania obowiązku sporządzenia i odesłania druku N-9 do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z pismem o sygn. [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. ([...]) odmówił wydania wnioskowanego przez Pana W.L. zaświadczenia. Jak wynika z art. 219 K.p.a. na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie służy zażalenie. W dniu [...] listopada 2018 r. skarżacy złożył, za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, do Prezesa Rady Ministrów Pana Mateusza Morawieckiego, zażalenie dotyczące postanowienia wydanego w dniu [...] października 2018 r., W sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tak więc organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji a nie Prezesa Rady Ministrów, jak sądził skarżący adresując swoje zażalenie, które zostało rozpoznane w dniu [...] listopada 2018 r. przez Ministra. Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia - do organu prowadzącego postępowanie. Prezes Rady Ministrów również na etapie samego ponaglenia z dnia [...] września 2019 r. nie był organem właściwym, ponieważ nie jest na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia wobec Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organem właściwym natomiast do rozpatrzenia ponaglenia oraz zażalenia zawartych w piśmie Pana W.L. z dnia [...] września 2019 r. był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i temu organowi Prezes Rady Ministrów przekazał w dniu [...] września 2019 r. pismo - ponaglenie Pana W.L. do organu właściwego, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Reasumując należy uznać, że przewlekle może prowadzić postępowanie jedynie organ właściwy. Skoro więc Prezes Rady Ministrów nie prowadzi postępowania w niniejszej sprawie, stąd też nie może również prowadzić go w sposób przewlekły. Z uwagi na fakt, że przewlekłość postępowania skarżący zarzucił organowi niebędącemu właściwym do wydania żądanego zaświadczenia należy przyjąć, że wszystkie zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania są niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.