II SAB/Wa 764/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w J. na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę- Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] reprezentowane przez G.N. zwróciło się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej z pytaniem, "czy można wydać wyrok skazujący bez ustalenia zdarzenia faktycznego, w związku z którym rzekomo dopuszczono się zarzucanego czynu przestępnego? Innymi słowy - czy można wydać w Polsce wyrok skazujący bez przyczyny?" Wniosek o udostępnienie informacji publicznej ponowiony został w dniu [...] listopada 2016 r. W dniu 14 listopada 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] reprezentowane przez G.N. wniosło skargę (uzupełnioną pismem z dnia 15 listopada 2016 r.) na bezczynność Szefa CBA w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do udzielenia oczekiwanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia aktu organowi, 2) stwierdzenie, że Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego dopuścił się bezczynności, 3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że w dniu [...] października 2016 r. wystąpiło do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego pocztą elektroniczną z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wskazało, że do dnia złożenia skargi Szef CBA nie udostępnił jakiejkolwiek informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że zadane organowi pytanie stanowi informację publiczną. Podniosło, że oczekuje udostępnienia wytworzonego, istniejącego przepisu prawa, stwierdzającego, bądź zaprzeczającego, że można skazać bez przyczyny. Wskazało, iż nie chodzi o sprawę indywidualną, o wyjaśnienie treści aktów prawnych, o wykładnię prawa, o polemiką, poglądy, opinię, tylko o konkretny przepis prawa będący w posiadaniu organu. Stowarzyszenie wskazało, że oczekuje treści dokumentu urzędowego, obowiązującego aktu prawa, stwierdzającego, czy można skazać bez ustalenia stanu faktycznego zdarzenia. W ocenie Stowarzyszenia jest to informacja publiczna bo dotyczy sfery działań i faktów, jest wykorzystywana przez organ władzy publicznej w zakresie realizowania powierzonych zadań. Skarżący przywołał poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie skargi na bezczynność. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o odrzucenie w całości zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie - w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego, o którym mowa w art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a – o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pełnomocnik organu wskazał, że skarżący złożył wniosek w dniu [...] października 2016 r., zaś w dniu [...] listopada 2016 r. wniosek ten ponowił. Podniósł, że organ w dniu [...] listopada 2016 r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy na piśmie przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, w którym wskazał, że przedmiotowe zapytanie pozostaje poza właściwością Centralnego Biura Antykorupcyjnego, gdyż nie dotyczy zadań publicznych, do wykonywania których zostało ono powołane, a ponadto, że CBA nie wydaje interpretacji ani opinii prawnych. Po otrzymaniu niniejszej odpowiedzi, wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi pełnomocnik wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, 2) adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 mogą być jedynie władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, 3) według art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. Organ wskazał, że niemożliwe jest skuteczne postawienie zarzutu bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie posiada on wskazanej we wniosku informacji (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12, LEX nr 1218848). Również gdy żądanie (w tym skarga na bezczynność) dotyczy sprawy niemającej charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP, skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03, CBOSA). Organ podniósł, że analizując żądanie skarżącego można stwierdzić, że domaga się on z jednej strony informacji o obowiązującym prawie, gdyż kwestia podstaw do wydania wyroku skazującego za popełnienie czynu zabronionego została uregulowana w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1749), z drugiej zaś, poznania opinii CBA na ten temat. Pełnomocnik podniósł, że niezależnie od intencji skarżącego, w przedstawionych obydwu sytuacjach, nie znajduje zastosowania ustawia o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów prawnych nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest bowiem odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.). Wskazał też, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu, i którą wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem działań. Pełnomocnik podał, że nie można domagać się od organu informacji, która nie dotyczy faktów, ale stanowi np. próbę wyłudzenia porady prawnej (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., II SAB 2/04, LEX nr 827066) ani żądać zajęcia stanowiska przez organ w określonej sprawie, w szczególności - niezwiązanej z wykonywaniem jego ustawowych zadań. Skoro właściwość sądu administracyjnego na gruncie omawianej ustawy istnieje jedynie w odniesieniu do informacji publicznej, zaś żądanie skarżącego takiej informacji nie dotyczy, to tym samym, w ocenie pełnomocnika złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Pełnomocnik wskazał też, że skarga zawiera brak formalny w postaci własnoręcznego podpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Szefa CBA w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2016 r. r. o udostępnienie informacji publicznej podlega kognicji sądu administracyjnego. Brak formalny skargi w postaci własnoręcznego podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji skarżącego został uzupełniony na wezwanie Sądu w dniu 30 grudnia 2016 r. Skarga jest dopuszczalna. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarżące Stowarzyszenie złożyło do Szefa CBA wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w ocenie wnioskodawcy, nie został należycie (czyli w jednej z form przewidzianych w u.d.i.p.) rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów wnioskodawcy przysługiwało prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał więc skargę za dopuszczalną. Okoliczność, czy wnioskodawca żądał informacji stanowiącej informację publiczną podlega ocenie Sądu. Rozpoznanie skargi nastąpiło, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie jest zasadna. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane, że Szef CBA jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przykładowe wyliczenie, w formie katalogu otwartego, informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna, co wymaga podkreślenia, dotyczy sfery faktów. Informacji publicznej nie stanowi polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (v. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zawarte we wniosku z dnia [...] października 2016 r. żądanie stanowi żądanie udzielenia informacji o obowiązującym prawie, a zatem dotyczy informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tryb udzielania informacji o obowiązującym prawie został uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.), która określa zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych. Wprawdzie organ w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2016 r. nie wskazał wnioskodawcy, że zastosowanie znajduje wymieniony wyżej akt prawy, określający odmienny tryb dostępu do informacji publicznej, jednakże powyższe nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi. Nie ma bowiem w takiej sytuacji podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1861/14), orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ poinformował nadto wnioskodawcę, że pytanie znajduje się poza właściwością CBA, wskazano także do jakich zadań CBA zostało powołane oraz zaznaczono, że CBA nie wydaje opinii prawnych. Okoliczność, że odpowiedź udzielona została wnioskodawcy po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku także nie czyni niniejszej skargi na bezczynność – w świetle poczynionych wyżej ustaleń – zasadną. W odpowiedzi na skargę, doręczonej skarżącemu, organ trafnie podniósł, że zastosowanie w sprawie wniosku Stowarzyszenia znajduje ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wskazując przy tym, że kwestia podstaw do wydania wyroku skazującego za popełnienie czynu zabronionego została uregulowana w Kodeksie postępowania karnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.