II SAB/Wa 765/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczony w dniu 8 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 15 marca 2023 r. J. M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "Dyrektor Oddziału w W. GDDKiA" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. J. M., zwrócił się do Dyrektora Oddziału w W. GDDKiA z wnioskiem o przesłanie lub udostępnienie wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...]. W piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. Dyrektor Oddziału w W. GDDKiA, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału, odpowiadając na powyższy wniosek z dnia [...] listopada 2023 r., przesłał skarżącemu informacje, że droga ekspresowa [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] jest w trakcie realizacji. Ciąg główny drogi został oddany do użytku na podstawie pozwoleń na użytkowanie: Decyzji nr [...] z dnia [...].04.2023 r., Decyzji nr [...] z dnia [...].04.2023 r., Decyzji nr [...], Decyzji nr [...] z dnia [...].10.2023 r. Droga nie posiada jeszcze statusu drogi ekspresowej, dlatego wprowadzone ograniczenie prędkości dopuszczalnej wynosi 100 km/h. Przedmiotowe ograniczenie prędkości zostało powtórzone na drodze za pomocą znaków B-33 (100 km/h) z powodu wyniesionego oznakowania pionowego. Zarówno tablice kierunku i miejscowości, w tym znaki E-1, E-2, E-14 oraz znaki E-15d wskazujące numer drogi ekspresowej mogą wprowadzać kierowców w błędne przeświadczenie, że znajdują się na drodze ekspresowej. Znaki B-33 zostały wprowadzone w celu jasnego określenia, jaka prędkość jest obowiązująca na całym odcinku budowanej drogi ekspresowej. Jest to sytuacja tymczasowa do momentu wprowadzenia stałej organizacji ruchu, zakładającej ograniczenie prędkości jak dla drogi ekspresowej dwujezdniowej, które planowanie jest w II kwartale 2024 roku. W przywołanej na wstępie skardze skarżący w skutek bezczynności organu zarzucił mu naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia powyższego wniosku w zakresie przesłania mailem lub udostępnienia elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że w dniu [...] listopada 2023 r. złożyła do [...] oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o udostępnienie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowe [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...]. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust 1 u.d.i.p., w dniu 24 listopada 2023 r., czyli po 14 dniach od złożenia wniosku. Organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej, do którego zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych; tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.p.). Z kolei w skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą, z zastrzeżeniem ust. 3a, oddziały w województwach (art. 18a ust. 2 u.d.p.). Obszar działania oddziału pokrywa się, z zastrzeżeniem ust. 3a, z obszarem województwa (art. 18a ust. 3 u.d.p.). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołuje i odwołuje dyrektorów oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18a ust. 4 u.d.p.). W związku z tym Dyrektora Oddziału GDDKiA należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jako podmiotów wykonujących zadania publiczne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. (tak: wyrok o sygn. akt II SAB/Rz 69/21). Tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można więc traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela (tak: wyrok o sygn. akt II SAB/Rz 34/21). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w korespondencji przychodzącej tut. Oddział zidentyfikował wiadomość e-mail z dnia [...] listopada 2023, w której skarżący wnioskował o niezwłoczną weryfikację organizacji ruchu na omawianej drodze, jednocześnie prosząc o poinformowanie o wyniku weryfikacji oraz podjętych działań. Przedmiotowa korespondencja nie nosi znamion wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) w związku z powyższym organ odpowiedział na wystąpienie zgodnie z terminami wynikającymi z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając, że skarżący nie żądał udostępnienia informacji publicznej, a jego podanie zostało rozpoznane i w konsekwencji organ udzielił odpowiedzi na przedstawione w podaniu wątpliwości, za zupełnie nieuprawnione uznać należy czynienie kolejnej skargi na bezczynność organu. W ocenie organu całokształt działalności skarżącego nosi znamiona pieniactwa nakierowanego na utrudnianie funkcjonowania organu i z tego powodu nie zasługuje na jakąkolwiek ochronę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W niniejszej sprawie niesporne było, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych a informacja, której żądał skarżący - projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] - miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.. Należy w tym miejscu wskazać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), udziela informacji po terminie do jej wydania (art.13 ust. 1 u.d.i.p.). W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył w dniu [...] listopada 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że 14-dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został zachowany, gdyż organ na złożony wniosek zareagował dopiero 29 listopada 2023 r. W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność dotycząca sformułowania wniosku. Z treści złożonego przez skarżącego pisma istotnie nie wynikało, że wniosek jest składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W złożonym wniosku skarżący wskazał jednakże wyraźnie, że domaga się przesłania mu projektu organizacji ruchu dla drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...]. Dowodzi to intencji skarżącego i narzuca wynikający z niej tryb postępowania. Podkreślić należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 czerwca 2023 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 1058/22) powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z żadnego przepisu ustawy o dostępie do informacji nie wynika nadto, że we wniosku należy zaznaczyć, że w sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie – to rolą organu jest ustalenie, czy zakres przedmiotowy wniosku dotyczy informacji publicznej oraz czy organ dysponuje taką informacją. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego uznać należy, że dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2023 r. Skoro zatem organ w dacie wniesienia skargi do właściwego organu, czyli w dniu 11 grudnia 2023 r., nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził (orzeczenie jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku), że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezczynność stwierdzono, gdyż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r.; sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, co legło u podstaw przekroczenia ustawowego terminu udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Jakkolwiek postępowanie organu było wadliwe, to nie sposób zarzucić organowi złą wolę. Nadto zwłoka organu w udostępnieniu żądanej informacji nie nastąpiła ze znacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 złotych stanowiące kwotę uiszczonego wpisu od skargi. Sąd wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.