II SAB/Wa 774/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Danuta Kania Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. P. . zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o udzielenie mu wszelkiej informacji dotyczącej zwrotu działki nr [...] obręb [...] na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców. Prosił o xero kopii wszystkich dokumentów dotyczących procedowania w tej sprawie i wskazał, że żądane dokumenty posłużą mu do wykonania analizy przebiegu procedury zwrotu ww. nieruchomości pod względem jej prawidłowości. Nadmienił, iż ma ważny interes, ponieważ jako dzierżawca działki przyległej (nr [...]) nie został uznany za stronę a procedura zwrotu działki [...] jest powodem zaprzeczenia przez gminę w listopadzie 2011 r. dostępu do drogi publicznej (po 23 latach dzierżawy wieczystej), co do dnia dzisiejszego skutkuje niemożnością realizacji żadnej funkcji dla której nieruchomość (działka nr [...]) została wydzierżawiona, zabudowana i przeznaczona do realizacji na niej zadań zgodnych z poprzednim i obecnym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek wpłynął do organu w dniu 18 lipca 2014 r. W odpowiedzi z dnia 22 lipca 2014 r. organ zakwestionował powyższe zadanie jako podlegające ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądanie udostępnienia akt sprawy zakończonego postępowania jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem określonego zbioru materiałów. Akta sprawy jako zbiór różnego rodzaju informacji , tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, w całości nie są informacją publiczną, wobec czego w takiej postaci nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie przepisów tej ustawy. W dalszej części pisma organ wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zostało zakończone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., a po rozpoznaniu odwołania, rozstrzygnięte decyzją Wojewody [...]. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...] zostało zatem zakończone. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi o czym stanowi przepis art. l ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W tej materii organ wskazał na uchwałę NSA z dnia 8 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Następnie w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r., stanowiącym także odpowiedź na przedmiotowy wniosek, organ wskazał na uprawnienia strony postępowania administracyjnego, wynikające z art. 28 i art. 10 § 1 Kpa oraz stwierdził, iż z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że zainteresowany nie przedstawił dokumentu prawno-rzeczowego potwierdzającego status prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Rozstrzygnięcie Starosty [...] dotyczyło części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], natomiast nie dotyczyło jednocześnie działki nr [...], do której zainteresowany posiada przymiot strony. Organ wskazał na uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które przysługują aktualnemu właścicielowi i poprzednim właścicielom oraz ich spadkobiercom, jak również użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części pisma organ wskazał, że sporządzenie mapy dla potrzeb postępowania zwrotowego, dotyczącej części działki nr [...] jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, określonego w postanowieniu Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Jeżeli dla celów rozstrzygnięcia postępowania zwrotowego niezbędne będzie sporządzenie stosownej mapy, skarżący zostanie o tym poinformowany i po jej sporządzeniu zapewniona zostanie możliwość zapoznania się z jej treścią. Wniosek o wpisanie w księdze wieczystej do Sądu Rejonowego dla [...] informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną nr [...] z obrębu [...] został złożony zgodnie z żądaniem wnioskodawców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organem prowadzącym postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku jest Sąd, który decyduje o sposobie prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia treści wniosku. Organ nadmienił, że postępowanie administracyjne, dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej aktualnie część działki nr [...] z obrębu [...][...] Dzielnica [...], zostało zawieszone postanowieniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., które zostało zainteresowanemu. Stan faktyczny i prawny zawieszenia postępowania zostały wyjaśnione w tym postanowieniu i jest ono ostateczne. Natomiast postępowanie administracyjne, dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zostało zakończone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., a po rozpoznaniu odwołania rozstrzygnięte decyzją Wojewody [...]. Pismem z dnia 17 września 2014 r. P. P. wskazał na art. 61 ust. 1 i 2 oraz 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nadmienił, iż akta zakończonego postępowania administracyjnego stanowią informację o działalności organów publicznych, a Starostwo Powiatowe w [...] jest takim organem. Zatem organ powinien udostępnić żądana informację albo wydać decyzję odmowną (art. 16 powyższej ustawy). P. P. podkreślił, iż jego wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a nie udostępnienia akt sprawy zakończonego postępowania administracyjnego. Organ w piśmie z dnia 29 września 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. P. P. podniósł, iż Starostwo Powiatowe w [...] nie może odmówić mu udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z uwagi, iż wniósł o "przekazanie kserokopii wszystkich dokumentów z akt zakończonego postępowania". Jeżeli w aktach będących w jego zainteresowaniu znajdują się dokumenty objęte tajemnicą państwową bądź służbową, czy też zawierają informacje prywatne, wówczas organ uprawniony jest odmówić wydania tych konkretnych dokumentów, jednakże winien wydać pozostałe dokumenty, bądź udzielić informacji w jakiejkolwiek innej formie dopuszczalnej przez prawo. Podkreślił, że informacje, o które wnosi są informacją publiczną, bowiem zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że za informację publiczną uznaje się każdą informację o sprawach publicznych, a z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że informacja publiczna łączy się z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, ale również z innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3 będące w posiadaniu takich informacji. W piśmie tym zainteresowany wskazał także na obowiązki organu wynikające z art. 35 Kpa. Organ w piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze z dnia 10 czerwca 2015 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. P. zarzucił Staroście Powiatu [...] bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, iż organ pismem z dnia 22 lipca 2014 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji, wskazując, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Skarżący zaprzeczył takim twierdzeniom pismami z dnia [...] września 2014 r. i z dnia 4 listopada 2014 r., jednakże organ nie zmienił swojego stanowiska. Skarżący na poparcie twierdzeń skargi przywołał art. 61 ust. 1 i 2 oraz 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 , art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), nadmienił, iż organ jest dysponentem żądanej informacji i jest, jako organ władzy publicznej, zobowiązany do jej udostępnienia na gruncie powyższej ustawy. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w pismach z dnia 22 lipca 2014 r., z dnia 18 sierpnia 2014 r., z dnia 29 września 2014 r. i z dnia z dnia 14 listopada 2014 r. oraz nadmienił, iż w przedmiotowym wniosku skarżący nie wystąpił o udostępnienie określonej informacji publicznej, ale o udostępnienie akt sprawy zakończonego postępowania administracyjnego jako całości oraz o przekazanie kserokopii dokumentów tego postępowania, co nie jest, w ocenie organu, wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Z tych tez przyczyn organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest chybiona. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąca w art. 1, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości, że Starosta Powiatu [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wobec stwierdzenia istnienia w niniejszej sprawie przesłanki podmiotowej, zbadać należy, czy zachodzi tu również przesłanka przedmiotowa, albowiem jedynie spełnienie obu tych przesłanek warunkuje stosowanie w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Z kolei dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy podlegającym udostępnieniu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast materiały robocze, które powstają we wstępnej fazie projektowania i sporządzania powyższego dokumentu i które służą tylko do przygotowania jego treści, i ostatecznej wersji, nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie służą bowiem one do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego, ponieważ mają jedynie charakter źródłowy do sporządzenia dokumentu urzędowego (porównaj wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11). Z kolei dostęp do akt danej sprawy, cywilnej, karnej czy administracyjnej jest regulowany konkretnymi przepisami procedury – tu odpowiednio cywilnej, karnej czy administracyjnej i przepisy te zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączają w tego typu sprawach stosowanie przepisów tej ustawy. W tym zakresie trafnie Starosta Powiatu [...] przywołał uchwałę NSA z dnia 8 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatruje niniejszą sprawę zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. To właśnie przedmiot tego wniosku zakreśla przedmiot żądania skarżącego, który z kolei należy odnieść do odpowiednich regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga bardzo precyzyjnego i konkretnego sformułowania wniosku. We wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący zawarł żądanie udostępnienia mu wszelkiej informacji dotyczącej zwrotu działki nr [...] obręb [...] na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców, poprzez udostępnienie mu kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących procedowania w tej sprawie. Trafnie zatem twierdzi Starosta, iż nie jest to wniosek o udostępnienie określonej informacji publicznej, ale żądanie udostępnienia określonego zbioru materiałów danego postępowania administracyjnego, pojmowanych jako całość. Z pewnością informacja publiczną podlegającą bezwzględnemu obowiązkowi udostępnienia każdej osobie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, będą wszystkie stanowcze decyzje czy postanowienia, podjęte przez organy rozpatrujące daną sprawę – tu sprawę dotyczącą zwrotu działki nr [...] obręb [...] na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców. Jednakże skarżący nie żąda udostępnienia mu takich dokumentów (i jak wynika z niespornego materiału niniejszej sprawy, tu pism w niniejszym postępowaniu, takie decyzje czy postanowienia skarżący posiada). Natomiast żądany przez skarżącego wgląd we wszystkie pozostałe dokumenty tej sprawy regulują przepisy proceduralne, tu przepisy Kpa, wskazane przez organ. W zakresie powszechności dostępu do pewnych informacji, mogą tu mieć również znaczenie: przepis art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy przepis art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednakże wszystkie powyższe przepisy, zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączają w tego typu sprawach stosowanie przepisów tej właśnie ustawy (porównaj wyżej wskazana uchwała NSA, a także postanowienie NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1373/15) . Skarżący nie wnosi we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie mu konkretnych decyzji czy postanowień, ale o udostępnienie mu kserokopii wszystkich dokumentów dotyczących procedowania w danej sprawie. Zatem takie żądanie, z przyczyn wyżej opisanych wykracza poza sferę procedowania w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa konstatacja uzasadnia uznanie za prawidłowe i wystarczające takie działanie organu, które ogranicza się jedynie do powiadomienie skarżącego o niemożności spełnienia jego żądania w zakresie udostępnienia informacji publicznej (pismo organu z dnia 22 lipca 2014 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega, iż skarżący podnosi okoliczność toczenia się pewnych postępowań administracyjnych, dotyczących określonych nieruchomości, bez jego udziału, albo wprost z odmową przyznania mu w tych postępowaniach statusu strony. Zagadnienie, czy skarżącemu zasadnie odmówiono przyznania praw strony we wskazanych przez niego postępowaniach wymyka się z ram niniejszego postępowania, zakreślonego skargą na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Jednakże skoro skarżący twierdzi, iż powyższe działania organu były niezgodne z prawem, może dochodzić swoich praw w trybach odpowiednich postępowań administracyjnych, wywodząc pozbawienie prawa do obrony swoich interesów w konkretnych sprawach, albo poprzez zaskarżenie niekorzystnych dla niego ostatecznych rozstrzygnięć w tych sprawach do sądu administracyjnego. Natomiast w niniejszej sprawie, dotyczącej zagadnień dostępu do informacji publicznej, wyraźnie należy podkreślić, iż celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest regulowanie indywidualnych spraw danych osób w konkretnych indywidualnych sprawach. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.