II SAB/Wa 775/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T.R. na bezczynność Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - T.R. w dniu [...] września 2020 r., w formie elektronicznej, wniosek o przesłanie na podany adres e-mail pełnych, najbardziej aktualnych na dzień udzielenia informacji baz pytań egzaminacyjnych na patenty [...] wraz z odpowiedziami – oddzielnie na stopnie [...] i [...]. Chodzi o bazy pytań zatwierdzonych przez Zarząd PZ[...], o których mowa m.in. w instrukcji PZ[...] nr [...] w sprawie przeprowadzenia egzaminów na patenty [...]. Ww. w dniu 21 września 2020 r. został poinformowany, iż baza pytań jest tajna i nie jest udostępniana. T.R. w dniu 21 września 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2020 r. Skarżący zarzucił PZ[...] naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. – dalej jako: "u.d.i.p.) i wniósł o: zobowiązanie PZ[...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] września 2020 r.; stwierdzenie, że PZ[...] dopuścił się bezczynności; zasądzenie od PZ[...] na jego rzecz kosztów postępowania. PZ[...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że w jego ocenie zapytanie skarżącego nie stanowiło wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Niezależnie od tego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sportu i Turystyki z dnia 9 kwietnia 2013 r. w sprawie uprawiania turystyki wodnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 460) w sposób oczywisty w § 17 ust. 13 wskazano, iż zadania i pytania egzaminacyjne są przygotowane, przechowywane i przekazywane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie. Natomiast w ust. 14 wskazano, iż przewodniczących, sekretarz i członkowie komisji są obowiązani zachować w tajemnicy tematy egzaminacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako: "u.d.i.p." ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona ma prawo kwestionowania bezczynności podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12; publ.j.w.). Przy czym o bezczynności podmiotu zobowiązanego na gruncie przepisów u.d.i.p., można mówić wówczas, gdy nie podejmuje on stosownej czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji publicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, nie informuje - w formie zwykłego pisma - że nie posiada żądanej informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji. Podkreślić przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wówczas, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Na gruncie powyżej powoływanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższania świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2782/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Polski związek sportowy - jakim jest Polski Związek [...] - tworzony jest, jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), w celu organizowania i prowadzenia współzawodnictwa w danym sporcie. Utworzenie polskiego związku sportowego wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (ust. 2). W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do polskiego związku sportowego stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach. Polski Związek [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem dysponuje środkami publicznymi i wykonuje zadania z udziałem środków publicznych. Jednakże postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w stosunku do PZ[...] tylko wówczas, gdy wnioskowane informacje dotyczą działań podejmowanych w ramach wykonywania tychże zadań publicznych, a więc dotyczących spraw publicznych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13, publ.: j.w.). Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy adresat wniosku dysponuje wnioskowaną informacją publiczną - udostępnia ją bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udzielenie informacji publicznej, o czym była już mowa powyżej, jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, adresat wniosku powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. W sytuacji natomiast, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę w formie "zwykłego" pisma, czy - jak w sprawie niniejszej - choćby za pośrednictwem poczty elektronicznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której podmiot określony w art. 4 u.d.i.p., po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. sygn. akt I OSK 1237/15; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie podać należy, że składa orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, zgodnie z którym w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych określają ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w przywołanej uchwale założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępniania co do zasady jest zobowiązany organ. Jednak z całą mocą należy podkreślić funkcjonowanie w systemie prawa obowiązującego odrębnej od przewidzianej w u.d.i.p. regulacji dotyczącej trybu dostępu do wnioskowanych informacji. Przepisy rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki w sprawie uprawiania turystyki wodnej, a w szczególności § 17 ust. 13 i 14 określają w sposób kompleksowy zasady, tryb i formę udostępniania informacji publicznej w postaci treści pytań egzaminacyjnych, o których mowa wyżej. Z treści tych przepisów wynika wprost, że są one jest przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., odmiennie od ustawy o dostępie do informacji publicznej normującymi dostęp do tychże informacji. W zakresie objętym ich treścią stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. Najpełniej powyższe stanowisko zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, w myśl której istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Skoro więc powołane wyżej przepisy rozporządzenia regulują w sposób kompleksowy zasady przygotowania, przechowywania i przekazywania to znaczy, że w tak zakrojonym obszarze stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie obowiązują reguły zachowania dotyczące udostępniania informacji publicznej przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej lecz zasady ustalone w przedmiotowym rozporządzeniu. w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i dentysty. Stąd też zarzuty podniesione w skardze należało uznać za nieuzasadnione. W kontekście przedmiotu rozpoznawanej sprawy, którym jest zarzucana bezczynność PZ[...] w udzieleniu informacji publicznej zauważyć należy, że na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2020 r. PZ[...] odpowiedział już 21 wrzesnia lutego 2010 r. zachowując termin z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nie sposób zatem i w takim znaczeniu skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.