II SAB/Wa 780/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w W. do rozpatrzenia wniosku J. S. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w W. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. J. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w W. (dalej: "Prezes SR", "organ") o udzielenie następującej informacji publicznej: 1. czy, a jeśli tak, to kiedy i skąd do SR w W. trafiła księga hipoteczna pod nazwą [...] nr inwentarza [...] oraz jej zbiór dokumentów? Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza; 2. czy ww. księga i zbiór dokumentów nadal znajdują się w sądzie, bowiem nie figurują one w spisie ksiąg przekazanych do Archiwum Państwowego w O.? Jeśli nie, to co się z nimi stało? W odpowiedzi na ww. wniosek, Prezes SR pismem z [...] maja 2020 r. poinformował skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a tym samym nie jest załatwiana w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie organ wskazał, iż "w przypadku woli uzyskania odpowiedzi na zapytanie zawarte w powyższej wiadomości e-mail należy złożyć wniosek spełniający wymogi formalne". Skarżący uprzednio dwukrotnie wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku, przy czym zostały one odrzucone wobec ich nieopłacenia wpisem sądowym, pomimo wezwania Sądu (vide prawomocne postanowienia tut. Sądu z 8 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 299/20 i z 21 września 2021 r., sygn. akt lI SAB/Wa 410/21). Natomiast pismem z [...] listopada 2021 r. skarżący skutecznie złożył skargę w omawianym przedmiocie, domagając się: niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami u.d.i.p.; stwierdzenia, że Prezes SR rażąco naruszył prawo - art. 13 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.); wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego oraz załączenia do niniejszej sprawy akt o sygn.: II SAB/Wa 299/20 i II SAB/Wa 410/21. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że ustawowy termin udzielenia mu informacji publicznej upłynął [...] maja 2020 r., a organ w piśmie z [...] maja 2021 r. nie podał, jakie wymogi formalne musi spełniać jego wniosek, ani nie wskazał trybu, w jakim miałoby nastąpić udzielenie wnioskowanej informacji. Zdaniem skarżącego, Prezes SR błędnie przyjął, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, próbując wprowadzić skarżącego w błąd co do konieczności ponownego złożenia wniosku, nie precyzując trybu udostępnienia wnioskowanej informacji. Skarżący zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie spełnione jest kryterium tak podmiotowe, jak i przedmiotowe udzielenia informacji publicznej, zaś jego wniosek nie dotyczy żadnej konkretnej nieruchomości czy osoby. Informacja na temat trybu działania władz publicznych, w szczególności w zakresie posiadania i procedowania dokumentów urzędowych (księgi hipotecznej i jej zbioru dokumentów), a także treść i postać dokumentu urzędowego (protokołu przekazania dokumentów) stanowią informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 4 lit. a u.d.i.p. Jednocześnie Prezes SR, który reprezentuje państwową osobę prawną, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek, jeśli nie została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. Według skarżącego, wiadoma i celowa obstrukcja organu w zakresie załatwienia jego wniosku ma charakter kwalifikowany i w pełni uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa oraz wniosek o wymierzenie grzywny. Skoro przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za rok 2020 wyniosło 5.167,47 zł, to Sąd ma możliwość wymierzenia Prezesowi SR grzywny do ww. wysokości. W odpowiedzi na skargę Prezes SR wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o: umorzenie postępowania w przypadku stwierdzenia takiej podstawy; stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalenie żądania ukarania organu grzywną. W ocenie organu, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 1 i art. 6 u.d.i.p., a zatem nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Informacje o tym, czy do Sądu Rejonowego w W. została przekazana dana księga wieczysta, dotycząca konkretnej nieruchomości (co istotne w kontekście wniosku, rzeczona księga wieczysta nie dotyczy skarżącego), dokument potwierdzający przekazanie tej księgi oraz informacja, czy dana księga wieczysta wciąż znajduje się w danym Sądzie, nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Sprawami publicznymi nie są bowiem konkretne, indywidualne sprawy dotyczące konkretnej nieruchomości, stanowiącej własność osób prywatnych lub danego podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej dotyczy informacji o sprawie publicznej, tymczasem wniosek z [...] kwietnia 2020 r. dotyczy konkretnej nieruchomości, stanowiącej własność konkretnej osoby fizycznej (niebędącej skarżącym). Prezes SR zaznaczył, że ewentualny dokument potwierdzający przekazanie księgi wieczystej także nie może stanowić informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Dokument taki ma jedynie charakter wewnętrzny, jest wytworzony na potrzeby organu (nie ma waloru dokumentu urzędowego). Organ nie jest zobligowany do sporządzenia "dokumentu potwierdzającego przekazanie księgi wieczystej". Obowiązku sporządzania protokołów przekazania czy też innego rodzaju dokumentów związanych z przekazaniem ksiąg wieczystych nie nakładają na organy (sądy) również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 1122 ze zm.). Takiego obowiązku nie przewidywały także przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 września 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia sądów rejonowych prowadzących księgi wieczyste (Dz. U. z 2000 r. Nr 81, poz. 910), na mocy którego powołano wydział ksiąg wieczystych w Sądzie Rejonowym w W. Zatem wytworzony przez organ dokument potwierdzający przekazanie księgi wieczystej został przygotowany wyłącznie na jego wewnętrzne potrzeby. Dokument ten nie zawiera oficjalnego stanowiska organu skierowanego na zewnątrz, do podmiotów trzecich. Według Prezesa SR, nie stanowi żądania udostępniania informacji publicznej także wniosek w zakresie wskazania, czy dana księga wieczysta i jej zbiór dokumentów (dotycząca nieruchomości niebędącej własnością skarżącego) wciąż znajdują się w Sądzie. W konsekwencji organ uznał, iż wniosek skarżącego dotyczy informacji o danych konkretnej księgi wieczystej (zbioru dokumentów), prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność podmiotu prywatnego (ale nie skarżącego), a więc wniosek ten nie dotyczy spraw publicznych. Prezes SR nadmienił, iż dostęp do ksiąg wieczystych regulują przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, a przepisy u.d.i.p. nie mogą służyć do uzyskania danych, których tryb udzielania regulują odrębne przepisy (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Wnosząc o niewymierzanie grzywny, organ podał, że na skutek realizacji wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, złożonych w latach 2019-2021, wytworzył już kilkaset stron dokumentów. Wnioski skarżącego powodują z jednej strony znaczne obciążenie w stosunku do realizacji wniosków innych podmiotów z zakresu informacji publicznej, a z drugiej strony - niejednokrotnie paraliżują działanie Oddziału Administracyjnego, który zajmuje się ich realizacją. Według Prezesa SR, działania skarżącego nie mają na celu troski o dobro publiczne, lecz zmierzają do realizacji jego prywatnych interesów, co stoi w sprzeczności z celem wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania lub też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej, a także - jeśli organ administracji nadal pozostaje w bezczynności bądź przewlekle prowadzi postępowanie - wymuszenie załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jednocześnie należy podkreślić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie u.d.i.p. musi być poprzedzone oceną, czy żądanie udzielenia informacji mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli, tj. rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w wymaganej prawem formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, to czy została ona udzielona w pełni. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes SR jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (lit. f), a także informacja o danych publicznych (pkt 4). Zdaniem Sądu, dokument potwierdzający przekazanie według właściwości księgi wieczystej, jako mający określoną prawem formę, zawierający stanowisko w sprawie i jednocześnie wiążący, stanowi dokument urzędowy, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Z tego względu należało uznać, że żądane przez skarżącego informacje (w tym, czy dana księga wieczysta znajduje się w konkretnym sądzie, czy została przekazana do określonego archiwum, ewentualnie gdzie jest przechowywana) stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zatem w przedmiotowej sprawie została spełniona zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa zastosowania u.d.i.p. Prezes SR nie udzielił dotychczas skarżącemu informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r., a zatem pozostaje w bezczynności. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tut. Sąd zobowiązał organ do rozpoznania ww. wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd w pkt 2 sentencji wyroku, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Prezesa SR nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ zachowanie adresata wniosku nie świadczy o lekceważeniu bądź ignorowaniu skarżącego. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w latach 2019-2021 organ wytworzył na potrzeby licznych wniosków skarżącego, składanych w trybie u.d.i.p., kilkaset stron dokumentów. Podkreślić należy, iż rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Samo przekroczenie (nawet znaczne) przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Chodzi tu bowiem o naruszenie prawa w sposób oczywisty, niewątpliwy na tle całokształtu okoliczności danej sprawy, np. gdy poważne opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 i z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14). Wobec niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 3 sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałej części w oparciu o art. 151 p.p.s.a., nie uwzględniając wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Zastosowanie grzywny (lub sumy pieniężnej bądź obu tych środków łącznie) jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu administracyjnego, z którego może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Istotne są przy tym funkcje prewencyjno-represyjne tych środków. Tut. Sąd uznał, iż zachowanie Prezesa SR nie nosi znamion celowego unikania podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, mając za podstawę art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi była bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.