II SAB/Wa 791/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy L. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz J. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. W. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") pismem z 13 grudnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "organ", "Wójt") w zakresie rozpoznania wniosku z [...] września 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W piśmie z dnia [...] września 2020 r., wniesionym za pośrednictwem ePUAP, skarżący wniósł, na podstawie art. 61, w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm., zwanej dalej "u.d.i.p."), o udostępnienie: 1. kopii wszystkich umów Gminy [...] z dostawcami energii elektrycznej, na bazie których Gmina [...] kupowała energię elektryczną w 2019 r. 2. kopii wszystkich faktur za energię elektryczną zakupioną przez Gminę [...] w 2019 r. Opcjonalnie jeżeli udostępnienie rejestru faktur byłoby z punktu widzenia Urzędu Gminy łatwiejsze i mniej czasochłonne to rejestr faktur z systemu księgowego Gminy [...] za energię elektryczną zawierających co najmniej; datę faktury, nr faktury, okres za który wystawiono fakturę, nr klienta/punktu pomiarowego, ilość, jednostkę miary, wartość netto, podatek VAT. W przypadku formy rejestru proszę o dokument elektroniczny w postaci pliku tekstowego, arkusza kalkulacyjnego lub innej dającej się wczytać do czytnika dla osób niewidomych. W piśmie z [...] października 2020 r. Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydłużam termin udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] listopada 2020 roku z uwagi na czasochłonność jej przygotowania. W przesłanej do organu wiadomości email z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący wskazał organowi, że nie otrzymał odpowiedzi na złożony wniosek. Podkreślił, że wnioski dotyczyły prostych informacji, których przygotowanie nie powinno wymagać dodatkowej pracy ze strony Urzędników. W odpowiedzi z 4 grudnia 2020 r., skarżący otrzymał informację, że odpowiedź na wniosek zostanie przekazana niezwłocznie. W dniu [...] grudnia 2020 r. skarżący wystosował do organu kolejnego, ponaglającego maila. Następnie J. W. pismem z 13 grudnia 2020 r. złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], w której wniósł o zobowiązanie Wójta do udzielenia informacji wskazanych we wniosku z [...] września 2020 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu podkreślił, że informacje, o których udostępnienie się zwrócił, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym. Z powodu nieudostępnienia tych informacji zgodnie z wnioskiem, w ocenie skarżącego organ pozostawał w bezczynności. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] grudnia 2020 r.) Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując na trudności pandemiczne w funkcjonowaniu urzędu, a także dużą ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej jaka wpływa od Skarżącego (20 wniosków ciągu czwartego kwartału 2020 r.), co wpływa na płynność pracy pracowników Urzędu Gminy. W ocenie organu istniały przesłanki na przedłużenie terminu odpowiedzi z uwagi na trwający stan epidemii i związane z tym ograniczenia pracy. Zdaniem Organu nie można mówić także o bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji, ponieważ Organ podjął działania nie pozostawiając wniosku bez odpowiedzi. W oddzielnym piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., wysłanym do skarżącego za pośrednictwem ePUAP, Wójt wskazał, że Urząd Gminy w [...] nie jest w posiadaniu wnioskowanych umów, a także przekazał skarżącemu rejestr faktur za energię elektryczną w 2019 r. z systemu księgowego. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r., skarżący wskazał, że otrzymał w dniu [...] grudnia 2020 r. informacje w niewielkim stopniu realizujące wniosek. Wskazał, że nie udostępniono następujących wnioskowanych przez niego informacji: - kopi umów Gminy [...] z dostawcami energii elektrycznej na bazie których Gmina [...] kupowała energię w roku 2019, - w przesłanym rejestrze faktur za energię elektryczną nie znalazły się informacje o punkcie poboru energii, ilości zakupionej energii i okresie za który była wystawiona faktura co powoduje bezużyteczność danych dla potrzeb statystyki zużycia i kosztów energii w Gminie [...]. Ponadto skarżący podniósł, że informacje te miały na celu przygotowanie statystyk efektywności energetycznej gminy i możliwości zastosowania rozwiązań ekologicznych w tej dziedzinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a." Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym zakresie. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania. Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższa okoliczność z resztą jest bezsporna w niniejszej sprawie, wbrew temu co wywodzi skarżący we wniesionej skardze. Organ w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2020 r. wskazał jedynie, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej informacji, a nie że jego zdaniem nie stanowi ona informacji publicznej. Oba powyższe twierdzenia prowadzą bowiem do odmiennych od siebie realizacji wniosku skarżącego, a także wyznaczają one inny zakres kontroli sądowej. Stwierdzenie bowiem przez organ, że wnioskowane informacje nie miałyby charakteru informacji publicznej implikowałoby konieczność ustalenia przez Sąd, czy faktycznie tak jest. Stwierdzenie natomiast, że organ wnioskowanej informacji nie posiada i w konsekwencji poinformowanie o tym wnioskodawcy jest wystarczającą formą realizacji wniosku. Dlatego też poinformowanie wnioskodawcy, że organ nie jest w posiadaniu informacji stanowi udzielenie informacji publicznej. Tylko bowiem informacja o zaistniałych faktach, o stanie określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi może być przedmiotem wniosku, określonego w szczególności na podstawie art. 6 u.d.i.p., zgłoszonego na podstawie przepisów. Taki wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zatem zmierzać do wytworzenia przez organ informacji nowej. Obowiązkiem organu jest udostępnić informację, jeżeli znajduje się ona w jego posiadaniu. Nie sposób przyjąć, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Sąd nie jest też władny do zobowiązania organu do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Zasadność skargi na bezczynność nie jest bowiem uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, szeroko podzielane jest stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, w którym wskazano, że organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany może ją uzyskać. Pismo takie nie jest odmową udzielenia informacji publicznej, bowiem organ nie ma wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. W istocie organ poinformował o powyższym skarżącego, jednakże dokonał tego z uchybieniem wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. 14 dni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - a zatem zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX, wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., IV SAB/Wr 57/05, LEX nr 887709). Organ co prawda poinformował skarżącego o trudnościach w rozpoznaniu wniosku i wydłużeniu terminu jego rozpoznania do dnia [...] listopada 2020 r., nie podał jednak przy tym żadnych powodów opóźnienia, a nadto finalnie sam nie dotrzymał tego terminu. Udzielenie skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a zatem z przekroczeniem terminu wyznaczonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., z którego skorzystał organ o ponad miesiąc. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione w odpowiedzi na skargę twierdzenia, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku skarżącego bez odpowiedzi przez okres 3 miesięcy, to wskazują na obiektywne okoliczności takie jak trudności w funkcjonowaniu urzędu związane z pandemią COVID-19, a także mnogość wniosków pochodzących od skarżącego, których kumulacja przesądza o uznaniu, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.