II SAB/Wa 801/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że P. S.A. z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz K. B. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. K. B. zwrócił się do P. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "P[...] S.A.", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań: 1. Jakie koszty poniosła P. w związku z nieudaną transakcją zakupu niemieckich linii [...]? 2. Jakie były koszty analiz finansowych, biznesowych, prawnych, środowiskowych i innych w związku z omawianą transakcją? 3. Ilu doradców i za jaką kwotę (wskazaną w kwocie brutto) zostało wynajętych do przygotowania tej transakcji?  W odpowiedzi udzielonej [...] maja 2020 r. P. S.A. wskazała, iż poniosła standardowe koszty doradztwa przy tego typu transakcji [...] z uwzględnieniem faktu, że transakcja nie została zmaterializowana, a postanowienia umów zawartych z doradcami, spółkami zależnymi wchodzącymi w skład P[...] S.A. oraz [...], nie pozwalają na ujawnienie wysokości wynagrodzenia doradców oraz zakresu prac objętych umowami ze względu na tajemnicę handlową i tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka podkreśliła, że klauzule poufności w umowach stanowią podstawę do odmowy udzielenia odpowiedzi w trybie art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udzielenie informacji w publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 i art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o: 1) zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni, 2) dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów: wniosku z dnia [...] maja 2020 r. oraz odpowiedzi organu z dnia [...] maja 2020 r. na okoliczność treści wniosku oraz tego, że został on przesłany organowi, 3) dopuszczenie dowodu uzupełniającego z informacji pobranej w trybie art. 4 ust. 4aa ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym na okoliczność, że jedynym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa, 4) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem skarżącego Spółka nie zamierza udostępnić żądanych informacji. Nie odniosła się też do pytania o liczbę podmiotów świadczących usługi doradcze. P. jest spółką, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, należy zatem do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Organ nie udostępnił wnioskowanych informacji w drodze czynności materialno-technicznej, ani też nie odmówił ich przekazania w drodze decyzji administracyjnej. Za decyzję nie można bowiem uznać pisma Dyrektora Biura Organu z [...] maja 2020 r. Skarżący zauważył, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Nie sposób uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa ceny świadczonych na rzecz Spółki usługi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Spółka wskazała, że nie jest organem w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podejmowane przez Spółkę czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. P[...] nie jest organem w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz spółką prawa handlowego zarejestrowaną w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Wszelkie podejmowane przez nią czynności w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Posiada status prawny spółki akcyjnej skutkujący osobowością prawną wyodrębniającą jej majątek wobec akcjonariuszy. Akcjonariusze pokrywają swój udział w spółce stosownymi wkładami pieniężnymi i niepieniężnymi i z chwilą wniesienia takiego wkładu do spółki obejmują stosowną ilość akcji. Przedmiot wkładu staje się własnością spółki. Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym, a wyłącznie majątkiem własnym. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że Spółka wykonuje zadania publiczne, gdyż jako podmiot prawa handlowego, który nie dysponuje majątkiem publicznym, zajmuje się wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie zysku. P[...] nie działa w sposób władczy i nie przysługują jej kompetencje w takim znaczeniu, w jakim przysługują organom państwa. Niezależnie od wskazanych argumentów, skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Po stronie Spółki nie zaistniał stan bezczynności, gdyż we właściwym czasie udzieliła ona informacji stanowiącej odpowiedź na zapytanie. Zdaniem P[...] jakikolwiek przejaw działania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Spółce nie można postawić zarzutu bezczynności, gdyż udzieliła informacji stanowiącej odpowiedź na zapytanie skarżącego we właściwym czasie. Wystosowanie odpowiedzi na wniosek wyłącza uznanie, iż pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Jak wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, KRS numer [...], jedynym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należy zaliczyć spółkę P. S.A. z siedzibą w W. do podmiotów jednoznacznie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Jest to tym bardziej zasadne, o ile zważy się dodatkowo, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia – a w przypadku P[...] S.A. nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018). Dlatego też – jako błędny – należy ocenić pogląd P[...] S.A., iż "nie dysponuje majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. posiada walor informacji publicznej, dotyczy bowiem kwestii związanych z wydatkowaniem środków finansowych w związku z zamiarem zakupu niemieckiej linii lotniczej [...], a więc dysponowania mieniem publicznym. Skoro zatem w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p., wniosek skarżącego winien być rozpatrzony zgodnie z przepisami tej ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnienie informacji publicznej, co należy podkreślić, nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisami prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie P. S.A. z siedzibą w W. nie zrealizowała wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. w sposób powyżej określony. Na dzień wniesienia skargi pozostawała zatem w bezczynności. W tym stanie rzeczy zaszły podstawy do zobowiązania P. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Oceniając charakter bezczynności P[...] S.A. w rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia [...] maja 2020 r., Sąd uznał, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bezczynność P[...] S.A. była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p., nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej przez podmiot obowiązany, czy też z celowego przedłużania postępowania. Regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Nie bez znaczenia pozostaje w tym kontekście charakter podmiotu obowiązanego, który nie jest organem administracji publicznej sensu stricto. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie, że P[...] S.A. mógł mieć wątpliwości co do obowiązku realizacji wniosku na gruncie przepisów ww. ustawy. Z tych względów Sąd z urzędu nie stwierdził też przesłanek do wymierzenia P[...] S.A. grzywny na zasadzie art. 149 § 2 P.p.s.a. O zastosowanie instytucji przewidzianych w ww. przepisie nie wnioskował też skarżący. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.