II SAB/Wa 803/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi S.C. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Domu Kultury W S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Miejskiego Domu Kultury W S. na rzecz skarżącej S.C. kwotę 590 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. C. (dalej "skarżąca", "wnioskodawczyni") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...] (dalej "organ", "Dyrektor MDK") w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, S. C. wniosła o udostępnienie, stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."), w związku ze statutową działalnością Domu Kultury tj. prowadzeniem działalności kulturalnej, informacji w zakresie ilości wydarzeń w miesiącach wakacyjnych tj. czerwiec, lipiec, sierpień 2019 zorganizowanych przez Dom Kultury w [...] oraz jakie były koszty organizacji tych wydarzeń. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że powyższe informacje zostaną wykorzystane w celach statystycznych w związku tworzeniem publikacji w tym zakresie. Następnie pismem z dnia [...] września 2019 r. wnioskodawczyni, wezwała Dyrektora MDK do rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni, wskazując, że ustawowy termin na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej minął w dniu [...] września 2019 r. Skarżąca poinformowała, że brak reakcji na wniosek będzie skutkował koniecznością wniesienia sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także że pismo to nie jest nowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Następnie S. C. pismem z dnia [...] września 2019 r. złożyła opisaną na wstępie skargę na bezczynność Dyrektora MDK, w której zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że Dyrektor MDK w [...] dopuścił się bezczynności, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosła, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznym i nie są zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, stąd udostępnienie ich na wniosek jest dopuszczalne. Skarżąca wskazała, że ustawowy ostateczny termin na udostępnienie informacji minął [...] września 2019 r. i od tego czasu podmiot pozostawał w bezczynności. Podkreśliła, że podjęła próbę polubownego załatwienia sprawy, jednak wobec braku reakcji podmiotu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz na wezwanie do rozpatrzenia wniosku, jej skarga na bezczynność jest w pełni zasadna, bowiem nie Dyrektor MDK do dnia nadania skargi nie podjął stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji, nie wydał decyzji o odmowie, jak również nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz nie wskazał terminu w jakim udostępni informacje. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor MDK w [....] wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] października 2019 r., wystosował do skarżącej odpowiedź, w której udostępnił jej żądaną informację. Organ podkreślił, że z wnioskiem i wezwaniem skarżącej zapoznał się dopiero z chwilą otrzymania skargi tj. [...] września 2019 r. Z kolei z chwilą gdy znane były mu wszystkie koszty organizacji wydarzeń niezwłocznie skierował do skarżącej odpowiedź na wniosek wraz z przeprosinami i prośbą o wycofanie skargi. Wskazał, że opóźnienie w odpowiedzi wynikało z przepracowania pracowników, a termin złożenia zapytania był niedogodny dla organu, bowiem w okresie kiedy powinien udzielić odpowiedzi, oprócz inauguracji nowego roku kulturalno-światowego, zrealizował 10 wydarzeń kulturalnych. Ponadto w ocenie organu niemożliwe było udzielenie pełnej odpowiedzi w terminie przed [...] września 2019 r. bowiem dopiero tego dnia nastąpiło rozliczenie ostatniej faktury za wykonane usługi w związku z organizowaną imprezą kulturalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Dyrektora MDK w [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania. Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Domu Kultury w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako dotyczące działalności statutowej jednostki, realizującej zdania publiczne gminy w zakresie edukacji i kultury (art. 7 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o samorządzie gminnym) oraz wydatkowania środków publicznych na ten cel. Bezsporne jest również to, że żądana informacja została udzielona po upływie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a mianowicie dopiero w dniu 7 października 2019 r. tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność. W tym miejscu wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym, gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (za I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX, wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., IV SAB/Wr 57/05, LEX nr 887709). Wobec powyższego twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla zasadności skargi na bezczynność. O ile zrozumiałym jest brak możliwości udzielenia odpowiedzi na tak zadane pytanie z uwagi na konieczność rozliczenia faktur za wydarzenia kulturalne, tak nie może być akceptowalnym brak poinformowania o możliwości realizacji wniosku w ustawowym terminie. Tym bardziej, że w ciągu niespełna miesiąca od daty wpływu wniosku organ nie miał nawet świadomości o jego istnieniu, co sam potwierdza w odpowiedzi na skargę. Organ powinien zatem bądź poinformować skarżącą o zaistniałym stanie rzeczy, bądź częściowo odpowiedzieć na jej wniosek. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wprowadzona do polskiego porządku prawnego ustawą zmieniającą z 2015 r. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku skarżącej bez jakiejkolwiek odpowiedzi, to wskazują na szereg zdarzeń, których kumulacja spowodowała opisany w odpowiedzi na skargę przebieg zdarzeń. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej odpowiadające stawce minimalnej (480 zł), oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).