II SAB/Wa 862/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Rektora Szkoły [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści 1. stwierdza, że Rektor Szkoły [...] w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2019 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rektora Szkoły [....] w [...] na rzecz P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. K. (dalej: "strona", "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Rektora [...] w [...] (dalej: "Rektor [...]", "organ") polegająca na zaniechaniu wydania "zaświadczenia o absolutorium" zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. W treści skargi skarżący wskazał, iż w dniu [...] października 2019 r. skierował do Rektora [...] wezwanie do wydania zaświadczenia o absolutorium. Wobec braku pisemnej odpowiedzi na ww. wezwanie oraz braku pisemnego potwierdzenia przyjęcia wezwania, w dniu [...] października 2019 r. skarżący skierował do organu ponaglenie, jednak do dnia [...] października 2019 r. nie otrzymał odpowiedzi. Zdaniem skarżącego, Rektor [...] dopuścił się naruszenia art. 35, art. 36, art. 39 i art. 46 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "k.p.a.", bowiem nie załatwił niezwłocznie sprawy, nie potwierdził pisemnie przyjęcia ww. pism, nie doręczył odpowiedzi na ww. pisma za pokwitowaniem, ani nie poinformował o nowym terminie załatwienia ww. sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o: nakazanie Rektorowi [...] niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśnienia przyczyn nie przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego, usunięcia ww. nieprawidłowości i bezwzględnego przestrzegania przepisów k.p.a. oraz innych przepisów prawa. Nadto skarżący wniósł o nałożenie na organ kary finansowej z tytułu naruszenia ww. przepisów k.p.a. Skarżący zaznaczył, że jest to kolejny przypadek niestosowania przez Rektora [...] przepisów k.p.a., bowiem uprzednio miało to miejsce w 2016 r. - w sprawie żądania wydania przez organ zaświadczenia o ocenie z języka obcego oraz w 2017r. - w sprawie żądania wydania przez organ pełnej informacji o danych osobowych skarżącego zgromadzonych przez Uczelnię. W tym ostatnim przypadku, ze względu na zaniechania i nieprawidłowości ze strony Rektora, sprawa została zgłoszona do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, nadto złożona została skarga do WSA w Warszawie. Z przedmiotowej sprawy wynika, że Rektor wciąż niedopełnia obowiązków oraz narusza przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, iż działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ w dniu [...] grudnia 2019r. wysłał skarżącemu listem poleconym zaświadczenie o stanie studiów potwierdzające zrealizowanie w [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. wszystkich przedmiotów objętych programem jednolitych studiów magisterskich na kierunku "[...] " zgodnie z informatorem 2005/2006, potocznie określane jako uzyskanie absolutorium. Kopia powyższego zaświadczenia stanowi załącznik do odpowiedzi na skargę. Organ zaznaczył, iż opóźnienie w wystawieniu skarżącemu żądanego zaświadczenia wyniknęło z konieczności wyszukania akt skarżącego w archiwum [...] oraz natłoku bieżących czynności dziekanatów związanych z finalizacją rekrutacji na studia w sytuacji radykalnie zmienionego stanu prawnego wynikającego z nowej ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. (data wpływu do Sądu) skarżący wniósł o "uzupełnienie stanu faktycznego sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 862/19". Wskazał, że w dniu [...] grudnia 2019 r. otrzymał z [...] przesyłkę z dnia [...] grudnia 2019 r., w której znajdowało się zaświadczenie o stanie odbytych studiów wyższych sporządzone w języku polskim, opatrzone datą [...] grudnia 2019 r. Podniósł również, że w dniu [...] grudnia 2019 r. skierował do Rektora [...] "Wezwanie do złożenia wyjaśnień", w którym wskazał, że nie otrzymał kopii zaświadczenia w języku angielskim, o które wnioskował. Nie wyjaśniono mu również z jakich powodów dokument ten nie został wydany. Nadto nie otrzymał odpowiedzi na ponaglenie z dnia [...] października 2019 r. Dalej skarżący wskazał, że w dniu [...] lutego 2020 r. otrzymał z [...] przesyłkę z dnia [...] stycznia 2020 r., która zawierała zaświadczenie o stanie odbytych studiów wyższych sporządzone w języku angielskim, opatrzone datą [...] grudnia 2019 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o odrzucenie w całości odpowiedzi na skargę, bowiem została ona sporządzona w sposób niestaranny i nieprofesjonalny, a przedstawione argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Nadto skarżący wniósł o nakazanie Rektorowi [...] udzielenia pisemnych wyjaśnień w sprawie zgodnie z art. 36 i art. 38 k.p.a., wskazanie przyczyn nieprzestrzegania obowiązków wynikających z art. 46 i art. 36 k.p.a., nałożenie na organ kary finansowej z powodu intencjonalnej, niewątpliwej bezczynności w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Rektora [...] polegająca na zaniechaniu wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2019 r. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem w dniu [...] października 2019 r. wniósł ponaglenie do Rektora [...] wobec niezałatwienia wniosku z dnia [...] października 2019 r. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do załatwienia sprawy. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ pozostawał bezczynny w sprawie i nie kończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia lub podjęciem stosownej czynności. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Z materiału aktowego wynika, że w dniu [...] października 2019 r. skarżący zwrócił się do Rektora [...] o wydanie "zaświadczenia o absolutorium". Już po wniesieniu skargi na bezczynność, w dniu [...] grudnia 2019 r. organ przesłał skarżącemu "Zaświadczenie o stanie odbytych studiów wyższych", wystawione w dniu [...] grudnia 2019 r., potwierdzające zrealizowanie w [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2004 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. wszystkich przedmiotów objętych programem jednolitych studiów magisterskich na kierunku "[...]" zgodnie z informatorem 2005/2006. Zaświadczenie to zostało wydane w języku polskim. Zaświadczenie to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] grudnia 2019 r. Następnie, na skutek wezwania przez skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie, organ w dniu [...] stycznia 2020 r. przesłał skarżącemu ww. zaświadczenie przetłumaczone na język angielski, które zostało doręczone w dniu [...] lutego 2020 r. Zauważyć należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 35 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Z kolei w myśl art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak stanowi art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 217 § 3 w z związku z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ - będąc zobowiązanym do wydania zaświadczenia określonej treści w terminie 7 dni - załatwia ostatecznie wniosek strony przez okres niemal czterech miesięcy. Zaznaczyć przy tym należy, że z akt sprawy nie wynika, aby organ powiadomił skarżącego o braku możliwości dotrzymania terminu załatwienia sprawy i wyjaśnił w sposób przekonujący przyczyny znacznego przedłużenia terminu zakończenia postępowania w sprawie. Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący bezczynności Rektora [...] w załatwieniu niniejszej sprawy jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 217 § 3 k.p.a. określającego termin wydania zaświadczenia, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Zdaniem Sądu, czasu opóźnienia w wydaniu zaświadczenia w niniejszej sprawie nie mogą usprawiedliwić wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, bowiem argumenty dotyczące konieczności wyszukania akt skarżącego w archiwum [...], jak i natłoku bieżących czynności dziekanatów w związku ze zmianą stanu prawnego nie są wystarczająco przekonujące. Nadto z akt sprawy wynika, że organ nie dopełnił należytej staranności w załatwieniu wniosku, bowiem nawet po wniesieniu skargi na bezczynność zaświadczenie nie zostało wydane zgodnie z wnioskiem (w dwóch egzemplarzach - w języku polskim i angielskim). Nastąpiło to dopiero na skutek kolejnego pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. wzywającego organ do wyjaśnienia sprawy. Zważywszy zatem, że do daty wyrokowania stosowne zaświadczenie zostało wydane, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednak, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie miał podstaw do umorzenia postępowania w sprawie na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o co wnioskował pełnomocnik organu. W niniejszej sprawie nie zostały bowiem spełnione przez organ przesłanki określone w art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ nie uwzględnił skargi w całości w terminie 30 dni od daty jej otrzymania (co miało miejsce w dniu [...] listopada 2019 r.), bowiem ostatecznie wniosek został załatwiony przez organ w dniu [...] stycznia 2020 r., a nadto organ nie stwierdził, czy zaistniała bezczynność miała miejsce (czy też nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji i z tego względu skargę w ww. zakresie oddalił. Sąd uwzględnił w szczególności okoliczność, że na dzień wyrokowania żądane przez skarżącego zaświadczenie zostało wydane. Sąd nie miał również podstaw prawnych do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie, tj. nakazania organowi wyjaśnienia przyczyn nieprzestrzegania wskazanych przepisów k.p.a. oraz usunięcia wymienionych w skardze nieprawidłowości w postępowaniu z wnioskiem skarżącego. Żądania te wykraczają bowiem poza kompetencje Sądu zakreślone przepisem art. 149 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.