II SAB/Wa 882/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. O. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej do rozpatrzenia odwołania skarżącego P. O. z dnia [...] czerwca 2014 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego P. O. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] maja 2014 r. w stosunku do P. O. zostało wydane polecenie służbowe przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], uwarunkowane potrzebami służby, polegające na wyznaczeniu ww. miejsca pełnienia służby w Wydziale Technicznym – ul.[...], w codziennym rozkładzie czasu służby. Polecenie zostało doręczone dnia [...] maja 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. P. O. złożył odwołanie od ww. polecenia służbowego o czasowym przeniesieniu. W ocenie P. O., polecenie służbowe, było decyzją i zarzucił, że decyzja jest lapidarna, nie zawiera poza rozstrzygnięciem wyznaczenia miejsca pełnienia służby, żadnych innych elementów, nie zawiera podstawy prawnej. Następnie w dniu [...] sierpnia 2014 r. P. O. złożył zażalenie na nierozpoznanie odwołania w terminie określonym w art. 37 kpa wskazując, że odwołanie złożył zgodnie z art. 129 kpa za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...], który obowiązany był stosownie do treści art. 133 kpa przesłać odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego w terminie 7 dni od otrzymania odwołania. Do dnia złożenia zażalenia nie został poinformowany o przedstawieniu odwołania Komendantowi Wojewódzkiemu, ani nie otrzymał decyzji wydanej w trybie art. 132 kpa przez Komendanta Miejskiego [...]. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w W., w odpowiedzi na "odwołanie" podał, że pismo z dnia [...] maja 2014 r. (data doręczenia) dotyczące wyznaczenia miejsca pełnienia służby ma charakter polecenia służbowego. Pismo nie zawiera znamion decyzji administracyjnej i nią nie jest. Wyznaczenie miejsca pełnienia służby jest obowiązkiem przełożonego i ma charakter decyzji władczej a nie administracyjnej, a ponadto wynika z zależności służbowej. Podkreślił, że niniejszej sytuacji i "zażalenie" na nierozpoznanie w terminie odwołania nie ma podstaw prawnych. Następnie P. O., złożył skargę na brak rozpoznania odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] maja 2014 r., o czasowym przeniesieniu i wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. we wskazanym terminie przez Sąd do rozpoznania odwołania przez niego złożonego na decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] maja 2014 r., oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że w odpowiedzi na zażalenie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia [...] września 2014 r. udzielił odpowiedzi na zażalenie i wyjaśnił, że pismo z [...] maja 2014 r. dotyczące wyznaczenia miejsca pełnienia służby ma charakter polecenia służbowego, nie zawiera znamion decyzji administracyjnej. W zaistniałej sytuacji zażalenie na nierozpoznanie w terminie nie ma podstaw prawnych, albowiem zaskarżono polecenie przełożonego drogą nieprzewidzianą w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając dopuszczalność oraz zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe przyjąć należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r złożył do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zażalenie na nierozpoznanie odwołania w terminie. Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi zważyć należy, iż stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zauważyć należy, iż organ w piśmie z dnia [...] września 2014 r. wyjaśnił skarżącemu, że pismo z dnia [...] maja 2014 r. dotyczące wyznaczenia miejsca pełnienia służby ma charakter polecenia służbowego i pismo to nie zawiera znamion decyzji administracyjnej i taką nie jest. Wyznaczenie miejsca pełnienia służby jest obowiązkiem przełożonego i ma charakter decyzji władczej a nie administracyjnej, co wynika z zależności służbowej. W przedmiotowe sprawie organ powinien zbadać dopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego i zamiast jak to uczynił wysyłać pisma informacyjne, wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: Lex nr 1218894). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej bezczynność organu była związana z odmienną, nieprawidłową interpretacją prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.