II SAB/Wa 893/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2014 r. [...] (dalej jako skarżący) zwróciło się do Komendanta [...] Policji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia zanonimizowanch decyzji administracyjnych zezwalających na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich wydanych przez organ w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym do dnia złożenia wniosku. Pismem z [...] grudnia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek, organ poinformował skarżącego, że indywidualne decyzje administracyjne wydane w sprawach dotyczących pozwoleń na broń nie stanowią informacji publicznej, niezależnie od ich anonimizacji. Zdaniem Komendanta [...] Policji ww. decyzje stanowią materiał w sprawach indywidualnych, a nie publicznych. Pismem z 27 lipca 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. art. 13, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta [...] Policji do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie siedmiu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że w niniejszej sprawie organ błędnie przyjął, iż żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Zdaniem skarżącego bezczynność organu jest bezpośrednią konsekwencją niepoprawnej klasyfikacji przez organ żądanej przez skarżącego informacji na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż indywidualne decyzje administracyjne wydawane w sprawach dotyczących pozwoleń na broń nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem swojej skargi, uczynił bezczynność w zakresie nierozpoznania jego wniosku z [...] października 2014 r. o uzyskanie informacji publicznej. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, uznać należy i okoliczności tej nie kwestionuje organ, że Komendant [...] Policji jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przechodząc do oceny charakteru żądanej informacji wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne, których domagał się skarżący są niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawierają bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Stanowisko organu, iż sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną, a treść decyzji administracyjnej nie stanowi informacji o sprawach publicznych jest więc błędne. Przeczy takiemu poglądowi brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. Decyzja taka traci przy tym charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10 dostępny na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). W świetle powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z [...] października 2014 r. nie posiada waloru informacji publicznej. Organ, do którego zwrócił się skarżący o udostępnienie zanonimizowanch decyzji administracyjnych zezwalających na posiadanie broni do celów kolekcjonerskich, obowiązany był do realizacji żądania, gdyż decyzje takie znajdują się w jego zasobach. Nie czyniąc tego organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia zobowiązanie zawarte w pkt 1 wyroku. Organ zobowiązany był załatwić zgłoszony wniosek we wskazanym zakresie w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej albo przez udostępnienie żądanych w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) w przypadku zaistnienia przesłanek tej odmowy. Jednocześnie Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek złożony przez skarżącego [...] października 2014 r. w momencie orzekania przez Sąd nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz wadliwej wykładni i zastosowania obowiązującego prawa oraz mylnej oceny stanu faktycznego. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że bezczynności organu nie można przypisać charakteru kwalifikowanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15, dostępny CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, dostępny CBOSA). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku – co do pkt 1 i 2 na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.