II SAB/Wa 897/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej M. L. z dnia [...] marca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej M. L. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskodawczyni M.L. zwróciła się do Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o wskazanie, czy były wydawane jakiekolwiek decyzje, zgody na produkcję dla firmy [...] z siedzibą w L., Oddział produkcyjny w [...], kiedy te decyzje zostały wydane i na jakiej podstawie. Wobec nieudzielenia wnioskowanych informacji, M.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zażądała zobowiązania organu do udostępnienia informacji, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenia postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W motywach uzasadnienia wskazała, że wzywała organ do rozpatrzenia wniosku pismami z dnia 25 marca 2014 r., z dnia 28 marca 2014 r., z dnia 29 kwietnia 2014 r., z dnia 13 maja 2014 r., z dnia 27 czerwca 2014 r. Stwierdziła też, że żądanie organu z dnia 8 lipca 2014 r. do udokumentowania interesu w uzyskaniu decyzji pozostaje w sprzeczności z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem organ nie posiada legitymacji do weryfikacji interesu faktycznego i prawnego w żądaniu udostępnienia objętych wnioskiem informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w części spełnił żądania skarżącej, albowiem wskazał podstawę prawną wydanych przez siebie decyzji. Wskazał też przepisy prawa, które jego zdaniem przeciwstawiają się udzieleniu żądanych informacji. Stwierdził również, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, a zatem organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy jej udzielenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że o przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła organowi przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie bezsporne jest, iż organ prowadził ze stroną skarżącą korespondencję, polemikę, ale żądanych informacji, pomimo ponagleń, nie udostępnił. Twierdzenie organu, że wniosek został częściowo uwzględniony, albowiem organ poinformował skarżącą o podstawach prawnych wydanych decyzji nie może zostać uznane, bowiem informacje o przepisach prawa nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską) zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Natomiast art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. Nr 782 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powyższa ustawa znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Artykuł 6 cytowanej ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o przewlekłość lub bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe, a mianowicie: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o przewlekłość lub bezczynność w ogóle ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym. Dwuetapowość spraw o przewlekłość lub bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię. Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny z/s w [...] jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), Państwowa Inspekcja Sanitarna podlega ministrowi właściwemu do spraw zdrowia (ust. 1). Państwową Inspekcją Sanitarną kieruje Główny Inspektor Sanitarny jako centralny organ administracji rządowej. Jednocześnie, stosownie do treści art. 10 powołanej ustawy, zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonują następujące organy: 1) Główny Inspektor Sanitarny; 2) państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie; 3) państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie; 4) państwowy graniczny inspektor sanitarny dla obszarów przejść granicznych drogowych, kolejowych, lotniczych, rzecznych i morskich, portów lotniczych i morskich oraz jednostek pływających na obszarze wód terytorialnych (ust. 1). Natomiast informacją publiczną (zakres przedmiotowy), w rozumieniu powyższej ustawy, jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna musi się też odnosić do sfery faktów. Udostępnieniu podlega też informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej, żądane informacje, zdaniem Sądu, odpowiadają zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej, wskazanemu w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje te dotyczą bowiem treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej – w niniejszej sprawie jest to dokumentacja objęta wnioskiem dotycząca decyzji w przedmiocie zgody na produkcję dla [...] z/s w L. Oddział w [...]. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej, powinien być rozpatrzony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną, a formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania, chyba że środki techniczne organu obowiązanego do udostępnienia informacji nie pozwalają na wydanie informacji w całości zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma fizycznej możliwości ich udostępnienia. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nieuprawnione było zatem działanie organu, sprowadzające się do poinformowania wnioskodawcy, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione. Rozpoznając wniosek skarżącej, organ powinien udostępnić żądane informacje lub odmówić ich udostępnienia w oparciu o art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca przewlekłość (bezczynność) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – pkt 2. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.